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美国对台军售程序
华夏经纬网   2021-01-04 10:24:58   
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    美国对台军售一直是台湾当局进口重要武器装备的主要来源,美国对台军售的质与量亦成为美台军事关系发展的“晴雨表”。特朗普政府执政三年多以来,已宣布10批对台军售,今年截至目前已有5批,无论是武器的数量还是金额都创下了最高记录,同时军售方式更加机动灵活,武器的性能也在不断提升,攻击性、射程精准度都有所增强。

    一、美国对台军售的相关规定

    美国政府对台军售所引用的法源及规定主要包括:“与台湾关系法”(Taiwan Relation Act,TRA)、《武器出口管制法(Arms Export Control Act,AECA)》、《联邦采购条例(Federal Acquisition Regulation,FAR)》、《安全援助管理手册(SAMM)》。其中“与台湾关系法”中涉及对台军售的相关条文主要是第3条:“为使台湾地区具有自我防卫能力,美国将提供足够的防卫性武器,以遂行美国在亚太地区的安全政策。针对台湾地区的防卫需求由美军部门审慎评估后,向总统及国会提出建议;总统及国会将依法决定对台军售的品质与数量。当台湾民众安全及社会制度受到威胁,进而危机美国国家利益时,总统应即通知国会,并决定采取相关行动,以维持国家利益”。《武器出口管制法》第21、22节规定了美国政府对台提供防务物资及服务的方式,第21节的表述是“总统决定由美国国防部及相关部门提供库存的防务物资及服务,售予军购国家或地区”;第22节的表述是“总统决定以采购新品方式供售防务物资及服务予军购国家或地区”。《联邦采购条例》与《联邦采购条例——国防部增补规定(Defense Federal Acquisition Regulation Supplement,DFARS)》对美国政府的相关采购作业进行规范,主要包括:“军事出售案的采购获得”、“供售成本及经费支出”、“与外国或地区商务交易的成本问题”、“国际协议”、“军事出售契约型态及风险”、“买方顾客的参与”、“商源的选择”、“责任义务的限制”、“工业合作条款”、“标准契约条款”、“采购保固的适用”、“军事出售的计价”等12项。《安全援助管理手册》共计14章,其第2章规定了军事出售的相关权责单位,包含美国国务院、美国国防部、美国商务部等;第4章规定“军事出售计划”,包括出售管道、一般基本政策及一般财务政策;第5章主要规范发价书(Letter of Offer& Acceptance,LOA)的审核及签署过程;第6章则说明了“军事出售案”的生效、执行及结案,包括各作业节点。

    综合上述相关规定,核准美国对外出售武器适用的原则包括,增强美国国家安全及促进全球和平;买方同意不将使用权及所有权转让予第三国家或第三方;买方同意采取与美国政府相同登记的防护措施;买方列于美国政府防务物资或技术服务品项供售、租借的适用清单。

    二、美国对台军售相关作业流程

    从美国的法案及相关规定看,从计划申请、立案、评估、修订、采购、运输到交货,美国对台军售有一套相对固定的作业流程。

    (一)准备阶段

    由台湾地区军方制定需求计划。台湾方面由各需求单位包括防务部门直属相关单位、“三军司令部”等研拟作战需求文件,经防务部门的“战略规划司”依据台军军事投资建案作业规定办理审查及核定,之后由“驻美军事代表团”向美方提出军购需求申请,“美国在台协会”(AIT)受办需求信函后,交于美军相关单位进行跨部门供售决策审查,探讨决定相关规格及技术需求,并准备报价资料(Price and Availability data,P&A)。根据美国《武器出口管制法》第36条第2项第1款规定,总统需向国会通告的军售金额包括:总值为1400万美元或以上的重要防御性武器;总值为5000万美元或以上的防御物资或防御服务;总值为2亿美元或以上的设计和建设服务。国会对此进行联合决议,决定是否执行该项交易。

    (二)发价书申请阶段

    台军提出要价书(Letter of Request,LOR),美方收办后交由美国三军军部各安全援助执行机构处理,并视案情状况,逐级由三军部、国防安全合作局、国防部政策次长室及国务院军政等相关单位进行跨部门审议,于2个月内(60天)完成LOA,送交美安全合作局(DSCA)于30天内审核LOA(重大武器装备案必须知会美国国会审决),并获得输出许可后提供给台方。

    (三)发价书签署阶段

    台方接收LOA后,进行审查,同意后签署并支付首期款,美国账务中心(Defense Finace and Accounting Service Indianapolis,DFAS)收获首期款后核发购案授权(Obligations Authority),再由美军种承办单位指示相关单位执行军售作业。

    (四)军售案执行规划阶段

    先由美国财务计帐中心核发购案授权(Obligation Authority),再由美国各军种承办单位分发军购案指示相关执行单位办理,并将相关军购案的信息录入军售电脑管制系统,以便于后续军售案信息的管理。

    (五)军售案执行阶段

    由美军执行单位执行相关作业,负责交运、提供物资、劳务或人员训练。期间美相关军种承办单位向台方及美财务记账中心定期提供执行进度报表资料。

    (六)军售案结案阶段

    美军执行单位、美国财务计帐中心及台湾当局三方进行审计工作,以确保LOA所有采购物资、劳务或人员训练需求均已交运或提供,美军执行单位将“结案证明”寄交美国账务中心后,由美国账务中心将“最终账单”提供给台湾当局。美国防御性武器供应商和政府相关部门执行合同后,即可按照订单进行武器生产和交付。

    三、影响美国对台军售的国内因素

    从美国政治制度以及美国对台军售的程序分析,美国对台军售决策主要受到总统及其幕僚团队、国务院以及利益集团等方面的影响。

    (一)总统及其幕僚团队

    美国总统是美国对台军售决策过程中的最核心角色,其次是国务卿以及总统的顾问、助理等人。根据美国《国际安全援助及武器管制法》(International Security Assistance and Arms Export Control Act)的规定,国务卿每6个月应向众议院议长与参议院外交委员会,报告过去6个月以来总要军售情况。另外,总统应每年对上述单位提出年度报告。此外,国务卿以及国务院的相关官员在提出对台军售报告时,将对区域安全、台海局势以及两岸军力对比等问题进行评估并提出决策意见,因此,对于对台军售的决策具有相当大的裁量权与影响力。

    (二)美国国会

    美国国会在对台决策中发挥制衡总统的作用。根据“与台湾关系法”第3条(a)、(b)两项规定,军售问题由总统及国会共同决定,但该法并没有明确规定国会得行使立法否决权。另外总统提交国会的军售案,若国会决议采取共同决议案,促请总统对台出售所需武器,若总统仍拒绝签字,使法案无法生效,但国会可以三分之二多数议员连署驳回否决。

    (三)利益集团

    美国利益集团为了该群体的政治利益,对白宫与国会进行游说,企图影响决策,是一种间接的作用。根据美联社(The Associated Press)的估计,全美的利益集团在游说活动上的经费每月高达1亿多美元。在美国本土支持对台军售的利益集团主要有军事科学行业、军工产业以及保守势力等,反对对台军售包括不少工商企业等。为了争取美国利益集团的支持,蔡当局长期对美国特定的利益集团进行金援,支持其进行游说活动。

    此外,美国还有一些研究两岸关系智库也会在政治立场上有不同的态度,会进行不同立场下的研究报告,表达支持或发对对台军售的态度。其中主张对台湾地区提供必要的防御性武器的智库,如战略与国际研究中心(Center for Strategic&International,CSIS)、传统基金会(Heritage Foundation,HF)、卡托研究院(CatoInstitute)等,主张反对对台军售的智库,如美国乔治华盛顿大学艾略特国际事务学院(the Elliott school of International affairs)、国家利益中心(Center for the National Interest)等。媒体舆论也在一定程度上会对美国对台军售决策产生影响力,但效果相对比较有限。因此,美国对台军售决策也是一个复杂的体系。

 

    【摘自《台湾周刊》2020年第49期】

 

责任编辑:左秋子

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