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小区是防疫小尖兵:中国大陆小区治理对新冠疫情防控之影响
华夏经纬网   2020-05-18 10:05:53   
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    作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授

     中国大陆得以基本控制新冠肺炎疫情,普遍获得国际社会肯定,主要因素在于政府发挥资源动员危机及紧急处理能力。这确实需要贯彻一系列的限制性、强而有力政策措施,然从国家与社会、中央与地方互动及连结观之,究竟是何种机制及组织基础得以形成如此高效能疫情防控呢?关键之处依赖健全且完善小区基层组织加以落实,以发挥治理疫情防控效能。

     中国大陆对此次疫情防控,体现“社会治理重心下移”的“中国特色”,凸显疫情防控中基层社会治理的重要性;社会治理意味着“共建共治共享”,既需要政府统一指挥、全国资源的统一调配;也需要微型小区、居民的积极参与,正是这种国家整合及公民参与的社会治理创新,在国家与社会、中央与地方合作下有效减缓疫情蔓延。这种基层群众自治性组织运作,在农村称为村民委员会为主村民自治;在城镇则是称为居民委员会为主的居民自治,透过基层自治组织或小区治理作用可以防控疫情扩散。

     依据《村民委员会组织法》第2条:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第7条:“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。”、第9条:“村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动,推动农村小区建设。“显见村委会这样基层群众自治性组织其角色,也担任小区公共事务包括公共卫生事务协助执行。

     同样地,在城市也有这样基层自治性组织扮演公共事务执行之协助者角色。依据《城市居民委员会会组织法》第2条:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”、第3条明订“居民委员会的任务”,包括办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;调解民间纠纷;协助维护社会治安;协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。第13条:“居民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。”换言之,无论是在城市和乡村这些基层自治性组织,承载着政府事务协助执行角色,利于国家政策贯彻执行。

     所谓“上面千条线,下面一根针”的说词,非常形象地描述上述小区组织在政府与公众间的中介角色及作用,这些基层群众自治性组织在倡导政府防疫政令、执行与配合防疫措施,发挥小区治理、小区营造及小区服务作用,协助政府快速动员及分配防疫资源、消弭疫情引发公共危机。可以说,政府与基层自治性组织所架构“公私协力合作伙伴关系”,非常有效地充份发挥防控疫情作用。

     首先,在此波疫情中小区组织建设,已被证明发挥关键有效治理角色。例如在出现口罩供应严重不足时,上海市政府通过居委会向每名市民分发口罩,而日本政府则是通过邮递员挨家挨户送口罩。从组织运作效能来看 ,当政府能够动员基层小区组织时,反而更能快速响应小区民众需求。日本《钻石周刊》网站5月12日载文《在对抗新冠疫情中大显身手的中国基层组织居委会》文中,即非常肯定中国城市基层自治性组织居委会扮演着政府执行事务之 “协助者”、“支持者”、“中介者”角色。尽管居委会是基层群众自治性组织,其干部并非公务人员,强调其自治性功能,但却扮演者行政和政府重要的补充角色。

     其次,地方政府与小区组织携手合作,构建协力伙伴,产生相互增能效果。政府基于 “外防输入、内防反弹”防疫理念下,尽速压抑新冠病毒疫情肆虐,其能有效治理疫情在于快速紧急发挥动员体制及整合各项防疫资源,其中小区治理体系和治理能力发挥对于疫情防控产生关键性作用。由于小区中村民委员会、居民委员会这样群众自治性组织发挥 “承上启下”纽带作用,扮演政府与公众间平台角色,畅通政令传递倡导、有效资源动员与分配、监管自主管理或居家防疫。中国大陆能够快速防控疫情得助于协同小区抗疫,透过政府与小区间 “公私协力伙伴关系”,始能有效防控疫情避免小区进一步感染及疫情扩散。

    复次,小区在应对城市公共卫生事件方面的能力建设,普受肯定。例如利用高科技手段追踪小区民众的移动踪迹,切断传播途径;基层政府部门与市场主体合作,通过物联网保证小区居民的生活物资供应;社会力量投入疫情防控等。同时公共卫生服务纳入小区公共服务,对小区中的生鲜市场、垃圾收集点、公共厕所、健身器材、小区门禁等加强清洁与消毒工作,减少疾病传播风险;将小区环境整治纳入小区治理,配合其他部门协同开展环境卫生整治,改善老旧小区、城中村和城乡接合部等重点区域环境卫生。

    再者,强化志愿者队伍在防控疫情中积极角色。众多志愿者成为基层疫情防控的稳定力量,政府藉助社会力量与小区形成合力,不仅落实党员到居住小区报到工作,同时发动小区企业、商户、社会组织等,依据职业、专长等建立交通、通信、消防、居民管理、搜索救援、医疗服务等方面的志愿者队伍。同时,强化对志愿者队伍的急救、救难、撤离等技能培训,及加强应对各类突发事件的演练。 换言之,对志愿服务者系统性培训,利于发挥紧急动员资源及处理公共危机能力,从而有效减缓疫情扩散。

    有的小区发挥“活力网格”效能,构建以乡镇为网、小区为格、每栋居民楼为结的防控网络。由乡镇(村组)、街道(小区)干部、医务人员和志愿者实行“三包一”管理,逐户排查登记外来人员,做到不留死角。这种网格员职责深入网格开展宣传、排查、消毒等工作,培育网格员成为疫情防控一线的信息员、宣传员和战斗员。藉由组织小区、村组志愿者向小区民众发放宣传单,讲解相关防疫知识;并在人员密集的公共场所进行消毒作业;在各卡口志愿排查病患,宣传普及疫情防控卫健知识,提高小区民众之防控疫情意识。

    最后,此次疫情爆发反映社会治理体系和治理能力存在漏洞,仍有精进改善空间。小区居民治理是中国社会治理的薄弱环节, “后疫情时代”呼唤健康小区治理机制体制建设重要性。例如武汉作为国家中心城市,仍存在基层医疗卫生机构人员、基础设施不足等问题,这种现象存在全国普遍性城市。城市中大型医院总是人满为患,但基层医疗卫生机构病源却是普遍不足、病床闲置;基层医疗卫生机构虽具备处理各类公共卫生事件应急预案,然应急演练缺乏与街道、小区和小区居民的有效联动。几乎10%-20%的乡镇卫生院、小区卫生服务中心,其建设并未符合标准化指标。是故,国家应加大财政投入,完善基层卫生服务公共平台,创新小区卫生服务体制,促进“预防、临床、小区”三者有机融合。

    从各地疫情防控经验中,政府已经建构出以小区为基础的疫情防控、生活保障和社会秩序稳定为导向的小区治理模式,此为打赢战疫的重要社会基础;是故完善小区的“三位一体”,即小区工作站、社康中心和小区公安组成的防控体系管理有其必要性。若干学者专家呼吁发挥社会治理体系制度优势,建立以街道、小区及基层党建为基础网络,统领小区“疾病防控、医疗救治和网格化服务”,藉此完善小区联防联控机制,此为构建“中国特色”健康小区治理新模式发展方向。

      就此而论,大陆能够有效防控及减缓疫情肆虐,这与来自政府与民间社会组织已能建构“公私协力伙伴关系”有关。从国家顶层制度设计入手,若能理顺清晰界定小区职责及发挥其角色及作用,回归其社会本位,将有利于提升小区治理能力,藉由小区营造及建设,创造小区命运共同体及生活共同圈;同时培育居民小区意识及责任感,促进政府与基层群众自治性组织间协力合作伙伴关系。后疫情时代,更需要透过公私协力结合社会力量持续有效地参与小区治理等机制,藉由采取具体实践措施达成良善的小区治理,将会对有效防控疫情产生关键性影响与作用。

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责任编辑:黄杨

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