文化 古今杂谈
老百姓不知道的官场重地 细解清朝衙门设置
华夏经纬网   2006-11-10 09:35:06   
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  旧时代的文武官员每天趋奉奔走,朝夕所不离的,莫过于衙门了。这里是施行统治的场所,是权力的象征,因而在一般平民百姓眼里,往往望而生畏。“衙门八字朝南开,有理无钱莫进来”、“衙门深似海”等民间谚语,是对官、民阻隔的旧衙门的最好写照,衙门内外分别代表了悬如天地的两个世界:前者是“治人者”,后者是“治于人者”。这从“衙门”的由来可以得到见证。

  “衙门”的由来

  据清代赵翼的考史著作《陔馀丛考》等书记载, 衙门本是从“牙门”二字讹误而来。先秦时巡狩兵车的旗帜两边,刻缯的纹饰如同牙的形状,因此将这种旗帜称为牙旗,军营前面都插有牙旗,军中听令,必须到牙旗之下。后世遂将营门称做牙门。后来,称公府为公牙,府门为牙门。由此可见,牙门最初只是军旅中的称谓,后来逐渐移到朝署。

  “衙”字最初读作“语”字。《楚辞·九辩》“属雷师之阒阒(qùqù)兮,通飞廉之衙衙”中的“衙衙”,读作(yúyú),即是“衙”的旧读。到了魏晋时,才将“衙”读作yá(牙),“牙门”讹变为“衙门”,大体也始于这一时期。但后代在使用时,“牙”与“衙”仍然相混。如《旧唐书》凡“正衙”及“衙门”的“衙”字,《新唐书》又全部改作“牙”字。

  《宋史·舆服志》记载,唐制“天子所居曰衙”,可能更接近衙门的本义。元稹《连昌宫词》有“蛇出燕巢盘斗拱,菌生香案正当衙”之句,也指天子办公之所为“衙”。因此,司马光在《类编》中说,古代行军打仗时有衙,这是尊者所在,后人沿袭下来,将所治称为衙,相当准确地概括了“衙”字本义的演变。尽管唐宋时称官府为衙门已相当普遍,但唐制臣下办事之所多不称衙,宋代“在外监司、州郡称衙”,而朝署宰相以下治事之所不得称衙,久而久之,“衙”遂为臣僚治所通称。后代相沿成俗,将发号施令之所在统称为衙门。

  清代衙门设置

  衙门是官署的一种俗称。从宽泛的意义上说,能够行使国家某种职权的衙署,都可称为衙门。

  那么,清代究竟有多少衙门?这恐怕不是三言两语能说得清楚的。从职能上划分,有文、武两大系统,即文职衙门和武职衙门;从民族上来看,清代又有满、蒙、汉等衙门之别;从行政隶属而言,又有中央衙门(当时称为朝、京)与地方衙门(外)之别。而在京衙署中,又有外朝、内宫之分。此外,还有自上而下的专署衙门,如漕运、河务、盐政、学务、税关等衙门。自雍正时期在西南地区实行改土归流后,包括原有的少数民族世袭官也多由中央任免,但在甘肃、广西、四川、云南、贵州五省仍有为数不少的土府、土州、土县、土司等特殊衙门;在东北、新疆、蒙古、青海、西藏等地区,还设置了管理少数民族事务的衙门,如将军、都统、副都统、大臣等。

  由于时代的变化,清代衙门的兴革变化最大,有的衙门为清朝所独设,如理藩院、南书房、军机处这三个衙署,地位就十分尊崇。理藩院由蒙古衙门发展而来,掌管蒙、回、藏等事务,以及部分对外(俄罗斯)交涉事务,下设六个清吏司和多个房、厅、处、所,以及内馆、外馆、俄罗斯馆、蒙古官学、唐古特学、托忒学等附属机构,额定编制198人,通事、衙役等147人。理藩院位列六部之后,其长官进入议政大臣之列,雍正元年以后,更以王公、大学士兼理院事,而汉官无一人侧身其中,可见其地位之特殊。《钦定理藩院则例》南书房不是正式的衙署,入值人员由皇帝从翰林院中“钦点”,但因其朝夕侍奉皇帝,参与决策,因而入值南书房的绝非等闲之辈。军机处自雍正时期设置后,掌管军国要政,书写谕旨,军机大臣由皇帝从大学士或各部尚书、侍郎中选充,连同其僚属军机章京在内,最多时也不超过40人,而且,“有官而无吏”,人员都有干练之才,效率又极高,外官不得擅入,事实上是清代中枢决策的所在。

  清代衙门的设置体现了独特的民族及时代特征。就其对前朝所设衙门而言,有的进行改造,有的不再设置,其间变化也很大。如明朝的宦官二十四衙门,清朝吸取了宦官为害的教训,将其裁汰精简,并入内务府之中。而内务府堪称是清朝第一大衙门,仅职官就有3000多人,与事务最繁的户部相比,职官设置是后者的十几倍,如果加上匠役、军丁、太监等人,内务府有上万人之多。除本府设置广储司等13个衙门管理宫禁事务外,其分属机构就多达四十几个,这些分建衙门,全部铸给关防印信,由总管大臣统辖,人们熟知的“江南三织造”,即是其派驻机构。织造官都是皇帝亲信之人,除负有本职任务外,早期还负有搜集情报、密报民情、监视所在地方官的特殊使命。曹雪芹的祖父曹寅就曾任江宁、苏州织造达二十多年,也是最早用“密折”方式向皇帝报告江南情势的官员。

  清代是跨越从传统向近代转型的时代,衙门设置也体现了这一点。第二次鸦片战争后,为办理外交等事务,设立总理各国事务衙门(简称“总理衙门”)。到了晚清实行官制改革,衙门裁撤、新设、合并,变化更大。陆续新设的衙门有民政部、商部、巡警部、学部、大理院、资政院等。裁撤的衙门有詹事府、通政使司等。改组、合并的衙门更为纷杂。

  作为亲民的州县衙门而言,有相当多的州县佐贰官,如县丞、主簿、训导等,各自有独立的衙署,因而从职能上看,佐贰衙门是州县衙门的重要组成部分,但相对独立,不是严格意义的附属机构。

  因此, 考虑到以上这些因素,要确切统计清代衙门有多少并非易事。根据光绪《大清会典》及《清史稿·地理志》等统计,至清末全国仅省、道、府、县四级主要行政机构设置的衙门就有2200多个,如果包括专属衙门及各分支衙门、佐贰衙门,清代地方衙门总数当不少于3000个。平均每个省有130多个衙门,一个县有2个以上衙门。因此,清代堪称是衙门泛滥的时期之一。

  民众负担何其重

  衙门越多,民众的负担就越重,所受到的侵扰就越厉害,所谓官多扰民,自古已然。

  顾炎武在《日知录》卷八中曾说过:“小官多者,其世盛;大官多者,其世衰。”大官都是“治官之官”,这类官一多,不但耗糜国家财富,浚削民膏民脂,而且官员之间互相推诿,小则降低行政效率,大则影响国计民生。唐甄在《潜书》中指出,官越大,越不亲民,因而“天下之官皆弃民之官,天下之事皆弃民之事”。而小官都是“治民之官”,这类官一多,国家就能得到治理,正如唐甄所说:“天下之官皆养民之官,天下之事皆养民之事”,匹夫匹妇才能各得其所。与以往朝代相比,清代的大衙门多、高官多,堪称一大特点。按照嘉庆《大清会典》核定的内外文武官员数目,除去编检、庶吉士、侍卫,以及准、回等部官员不计外,清朝额定官员二万七千多员。咸同年间,冯桂芬指出,清代官员人数,“于古不为多,而大官之多,为汉以来所未有”,“不冗于小而冗于大,不冗于闲而冗于要,不冗于一二而冗于十百”。

  按照中国古代行政机构设置即衙门统系而言,唐以前地方衙署实行郡(州)县二级制,唐设道,宋设路,但不是一级实体机构。元代设置行省,明朝改设三司,地方行政系统始成三级格局。清代在省、府之间设道台衙门,二司之上设总督、巡抚,行政系统演变为五级格局。因而从理论上讲,总督、巡抚、藩、臬等衙门都是省级衙门,道台,正四品,其衙门也属于大衙门。而作为从四品的知府在清代只能算做中级官员,这也难怪知府大人不安于位,遑遑于升发之途了。如果再加上漕运、河道、盐政等专署衙门,以及提督、总兵等武职衙门,那么,清代的大衙门之多就是不争的事实了。

  清代衙门的另一个重要特点是许多衙署不设属官,属于长官独立负责制,因而独断专行、一人专政,公权力的私人化具有相当普遍性。各省的总督、巡抚衙门,包括专署性质的漕运、河道总督衙门,都不设属官,偌大的衙门除总督、巡抚外,没有一个朝廷命官,而大量的事务都由其私人聘用的幕友及国家仅承担少量经费的吏员来承担。因而从常理上讲,一个省或两个省的大政多由“一把手”说了算。尤其是总督多由满人充任,巡抚满汉参半,对这些封疆大吏来说,既没有人对其实行真正意义的监督,他们又缺乏良好的道德操守,很多人都不是科举“出身”,为官的素质大打折扣,只能将具体事务交由非国家正式编制的私人班底去做,因而公权力逐渐被私人化。所以清朝人经常讲:今之吏治,三种人为之,即幕友、长随、书吏。有“亲民”之责的州县衙门也是如此。本来,宋代以前,国家任命州县主官、佐贰,共同掌理州县之政,主官自辟掾(yuàn)属作为正式行政人员。因而主官、佐贰和掾吏连为一体,一县行政统一而完整。宋代以后,县的行政开始被割裂:由于实行回避制度,主管县政的正式官员,由国家任命,他们都是外籍人,进退频繁;而具体处理行政事务的胥吏,都是本地人,他们盘踞衙署而不随主官进退。到了清代,佐贰官员或者被置于无事可做的“闲曹”之地,或者因独立执掌某种职能而另辟衙署,但结果却一样:都逐步淡出一县的主干行政系统。因此,在这种情况下,要处理纷繁的行政事务,州县官只能依赖由其私人雇用的幕友、家丁以及盘踞州县的书役,结果同样导致公权力的私人化,即以私人势力承担国家公共职能。

  有一官就有一官之费,加上大量的私人班底,因而维持一个衙门的开销就不是小数目。冯桂芬对官员的花销有个大体的估计,他认为越是大官,费用就越多。以京官而言,翰林、部曹每年需要银子一千两,品级越高,所需越多,到一品官,一年需要一万两。地方官的体统更尊,加上延请幕友、书役,费用是京官的数倍。外官的养廉银本来已经很优厚,州县官的养廉银是其正俸的几十倍,知府以上是四五十倍,总督巡抚近百倍,但枉法贪赃、死于国法的仍然很多,是真正的“贪人”。

  国家正规的支出即经过户部“奏销”的银钱毕竟是有数的,可怕的是大量不可计数的非正规支出。冯桂芬曾与一位绍兴人进行“拟议”:吏、户、兵、工四部每年不从财政支出的费用多达上千万,地方大小衙门人数更多,侵吞靡费的更多,不少于二千万。这些钱从哪里来?“国家之帑藏居其三,吾民之脂膏居其七”。也就是说,在近三千万的不经财政核销的非正常支出中,有二千万以上是搜刮民脂民膏而来。而清政府每年的财政总收入通常不足四千万两。

  举一个具体的例证,就可以清楚纳税人养官的“负担”有多重。根据《清朝文献通考》统计,驻京官兵俸饷支出占全部预算支出的六成,王公百官的俸银占12%,维持盛京等陵寝官兵俸饷占近二成。此外,其他各项相加,也不足12%。另据光绪《大清会典》记载的地方财政支出,文武官养廉银、官俸、胥吏的工食银相加,占总支出的19%。如果统算起来,清朝常年的财政支出第一项是兵饷,占60%,第二项就是养廉银、俸食银,占15%以上,其他为各级衙门的事务性支出。而用于支持和发展社会生产的财政支出几乎没有。乾隆时著名的封疆大吏陈宏谋经常讲:“朝廷设官非不多也,而不以民事为事,止图‘自了’,以为得计,则民不受官之益,反觉多官之为累矣。直谓之无良心可也。”他还在乾隆七年的一封家书中痛心地说:“官场习气已深,每日自上及下,忙忙碌碌,虽有治民之排场,全无及民之实事。官日多,法日密,而民益无以自全。”如鼎如沸的盛世尚且如此,更遑论其他时期了。“哀民生之艰难”,必自省官始!

  (摘自:《清代衙门图说》)

 

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