横琴粤澳深度合作区发展现代金融服务业的主要内涵和实施路径

　　珠海横琴一角 图源：央视新闻

     作者 王 鹏 张汝洁

　　9月5日，中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(以下简称《方案》)，明确了横琴粤澳深度合作区(以下简称“合作区”)的建设范围和战略定位，健全了粤澳共商共建共管共享的新体制。习近平总书记强调，建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。新形势下做好横琴粤澳深度合作区开发开放，是深入实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重点举措，是丰富“一国两制”实践的重大部署，是为澳门长远发展注入的重要动力，有利于推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局。此次《方案》的正式公布，是全面贯彻落实习近平总书记关于粤澳合作开发横琴的重要指示精神，有助于充分挖掘粤港澳大湾区制度创新潜力，用足用好澳门自由港和珠海经济特区的有利因素，加快提升横琴粤澳深度合作区的综合实力和竞争力，具有极其深远的现实意义和战略意义。

　　一、横琴粤澳深度合作区发展现代金融服务业的主要内涵

　　横琴地处珠海南端，与澳门一水一桥之隔，具有粤澳合作的先天优势，是促进澳门经济适度多元发展的重要平台。《方案》对于促进澳门经济适度多元发展提出了新的战略定位，即立足粤澳资源禀赋和发展基础，围绕澳门产业多元发展主攻方向，加强政策扶持，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，为澳门长远发展注入新动力。其中，在横琴粤澳深度合作区发展现代金融服务业方面，提出了以下主要内涵：

　　一是积极发展现代金融产业。主要包括：充分发挥澳门对接葡语国家的窗口作用，支持合作区打造中国-葡语国家金融服务平台。鼓励社会资本按照市场化原则设立多币种创业投资基金、私募股权投资基金，吸引外资加大对合作区高新技术产业和创新创业支持力度。支持澳门在合作区创新发展财富管理、债券市场、融资租赁等现代金融业，支持合作区对澳门扩大服务领域开放，降低澳资金融机构设立银行、保险机构准入门槛等。

　　二是创新跨境金融管理体制。主要包括：加强合作区金融市场与澳门、香港离岸金融市场的联动，探索构建电子围网系统，推动合作区金融市场率先高度开放。支持在合作区开展跨境人民币结算业务，鼓励和支持境内外投资者在跨境创业投资及相关投资贸易中使用人民币，支持在合作区开展跨境机动车保险、跨境商业医疗保险、信用证保险等业务。按照国家统筹规划、服务实体、风险可控、分步推进原则，在合作区内探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换。指导银行提升金融服务水平，进一步推动跨境电商等新型国际贸易结算便利化，实现银行真实性审核从事前审查转为事后核查等。

　　三是扶持和简化投融资管理程序。主要包括：按照准入前国民待遇加负面清单模式简化管理，提高兑换环节登记和兑换便利性，探索适应市场需求新形态的跨境投资管理。探索建立新的外债管理体制，试点合并交易环节外债管理框架，完善企业发行外债备案登记制管理，全面实施全口径跨境融资宏观审慎管理。重点服务实体经济投融资需求，扶持合作区具有特色和比较优势的产业发展，并在境外上市、发债等方面给予积极支持，简化汇兑管理等。

　　四是建立健全风险管理机制。主要包括：强化底线思维，增强风险防范意识，及时研究处置合作区改革开放过程中的各种风险。建立反洗钱、反恐怖融资、反逃税金融监测管理体系，构筑金融“防火墙”。财政部、税务总局会同有关部门加强对合作区财税政策执行的监督检查，防止出现违法违规行为。对禁限管制、高风险商品等，依法实施口岸联合查验和入市监管，严守国家安全底线等。

　　二、横琴粤澳深度合作区发展现代金融服务业的实施路径

　　2009年党中央、国务院决定开发横琴以来，在各方共同努力下，横琴经济社会发展取得显著成绩。同时，横琴实体经济发展还不充分，金融产业服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展还有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远。因此，有必要在坚守“一国”之本的同时，善用“两制”之利，充分用好国家一系列惠澳政策措施，结合现有优势在横琴粤澳深度合作区大力发展现代金融服务业，并将其作为促进经济适度多元发展及服务湾区实体经济的良好契机。具体实施路径可从以下几方面展开：

　　(一)落实“一国两制”，融入湾区建设

　　《方案》明确提出：“着力构建与澳门一体化高水平开放的新体系，不断健全粤澳共商共建共管共享的新体制，支持澳门更好融入国家发展大局，为澳门‘一国两制’实践行稳致远注入新动能。”澳门特别行政区回归以来，充分落实“一国两制”，摆脱了曾经经济负增长的困境，经济总量取得了令人瞩目的发展成绩，如今人均GDP居世界前列。不论是之前签订的CEPA、《粤澳合作框架协议》或是《粤港澳大湾区规划纲要》、《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》，都是中央政府为打破制度和经济壁垒，运用自上而下的手段重新将区域资源及要素进行整合，深化区域金融合作。同时基于“一国两制”的体制，澳门与大湾区其他城市的融合发展尚未形成一致的良性利益驱动，澳门特区政府需要积极与国家相关部门进行深入沟通，寻求更加科学和完善的政策支持及管理机制，确保制度、体制以及发展模式得到科学的指导及落实。2021年5月4日，《澳门特区公报》刊登第67/2021号行政长官批示，设立“融入国家发展工作委员会”统筹特区政府助力国家“一带一路”建设和参与粤港澳大湾区建设的总体设计及工作部署。在这样的顶层设计环境下，奠定了此次《方案》出台的制度基础。可以说，横琴粤澳深度合作区发展现代金融服务业得益于中央政府的支持，其未来的提升则要坚持落实“一国两制”的同时还有赖于通过金融创新和深化经济适度多元，突破现有资源要素、人力资本的桎梏，提升城市竞争力，努力成为支撑大湾区城市群发展新的动力引擎。

　　(二)明确战略方向，形成错位发展

　　澳门虽然是一个微型经济体，但其具备一些其他城市所没有的特点，只有利用好这些特有优势，明确战略发展方向，才能有助于横琴粤澳深度合作区在发展现代金融服务业过程中实施错位发展，更好地为粤港澳大湾区经济建设服务。首先，澳门是葡语国家第一大海外市场，又是海上丝绸之路的枢纽，具有充足的外汇储备，其需充分发挥中国-葡语国家金融服务平台作用，做好内地与葡语国家产品供需对接，横琴粤澳深度合作区则可以通过提供葡语国家金融服务、中葡双语金融业务、融资租赁等细分市场建立自己的竞争优势，同时助力中资金融机构对接葡语国家金融市场，推动大湾区经济更好地开拓多元化国际市场、融入“一带一路”高质量建设中。其次，由于澳门是一个微型经济体，人口和经济规模相较于深圳、香港等地都较小，经济、社会环境稳定，具有试错成本低的优势。横琴粤澳深度合作区尝试发展人民币离岸业务、与葡语国家共建跨境融资租赁业务、跨境金融合作业务等，其风险和影响更具有可控性，值得积极探索。最后，《方案》中明确规定：“根据横琴全岛客观现实情况，对合作区进行分区分类施策管理。”横琴粤澳深度合作区发展现代金融服务业，应加强与中央政府沟通合作，制定更加完善且适合区域金融合作的法律规章制度，这能够对内地现有金融法律法规制度的完善起到补充作用，现代金融服务业“发挥澳门所长，服务国家实体经济”所取得的成果也可以为大湾区乃至我国其他城市提供经验和示范作用。

　　(三)创新完善制度，全面详细规划

　　澳门特区政府2021年施政报告指出要加快发展现代金融业，检视和建立健全金融法律法规，加强金融软硬基础设施建设，加快建设债券市场。此次《方案》也提出需要一系列配套法律规章制度作为保障，需要各相关部门进行全面详细规划。具体而言可从以下三点着手：一是简化两岸三地融资租赁的审批手续流程。现代金融服务业是为实体经济服务的，横琴粤澳深度合作区应率先推动解决湾区中小企业、科创型企业流动资金贷款难等问题，简化有关审批手续流程，提供相对更为宽松的政策条件，有益于助力湾区内企业的迅速成长进而带动湾区经济发展。二是开展完善横琴粤澳深度合作区金融市场的配套法律规章制度等研究。由于两岸三地的法律制度、金融体系、市场监管发展水平等都不相同，在合作区发展现代金融业面临较大挑战，但这同时也是澳门的优势。粤澳两地政府应加强沟通，研究既能融合两地法律优势又可保证澳门开放资本市场效率的法规，创新金融风险防控的制度，加强合作区金融机构合作监管，保证现代金融服务业的平稳运行。三是提升合作区金融债券市场的吸引力，并加强与内地和海外债券市场互联互通。澳门特区政府在2019年提出了四项新的税务优惠措施，其中包括鼓励债券发行的税务优惠，合作区可以在此基础上继续加强与大湾区内其他城市合作，推动中资企业发行债券，通过低税负提升澳门本地债券市场的吸引力，并进一步积累资金，为证券市场的发展打下基础。四是加强人才交流合作，为澳门证券交易所的建立与发展提供坚实基础。横琴粤澳深度合作区在未来应把握粤港澳大湾区联系紧密、交通便利的优势，制定一套具有针对性的相关人才共享或引进机制，加强与内地和香港、澳门的有关机构或学校沟通，增加工作交流及研学的机会，吸引人才进驻，丰富本地人力资源结构，为澳门证券交易所及金融业的设立与发展提供必要保障。

　　(四)发展特色金融，提升竞争优势

　　凭借特殊的地缘优势和政策优势，横琴粤澳深度合作区所承载的意义非同一般，发展特色金融是必然要求也是有利优势。首先，融资租赁业务是澳门参与“一带一路”的重要切入点，也是横琴粤澳深度合作区发展特色金融的主要方向之一。支持大湾区内有关龙头企业在合作区设立子公司的同时，也可以与葡语国家共建跨境融资租赁平台，发展租赁业务，提高资源的配置效率。其次，《方案》中提出：“充分发挥澳门对接葡语国家的窗口作用，支持合作区打造中国-葡语国家金融服务平台”，这为合作区发展特色金融业指明了方向。合作区应充分利用澳门与葡语国家悠久的历史渊源及大湾区丰富的金融市场资源，巩固提高葡语国家人民币清算中心地位，一方面可以更好地为中葡企业提供所需投融资与上市等服务，另一方面也可以带动跨境贸易人民币结算业务，增加国际资本收入，鼓励葡语国家投资者使用人民币进行结算，扩大澳门离岸人民币市场，为人民币国际化创造有利条件。除此之外，合作区可以将内地的人才和资源进行共享，推动澳门金融服务、金融产品创新化，还能利用横琴相对自由的产业环境结合澳门的制度政策吸引更多海外资本流入国内市场，珠海和澳门两地将可利用各自优势得到更大发展，共同发展好多元产业。

　　(五)借鉴国际经验，完善营商环境

　　横琴粤澳深度合作区发展现代金融服务业，不仅仅是面向本澳或是内地，它要面对的是包括葡语国家在内的海内外资本市场。因此借鉴国际经验，建立适合其成长且具有资本市场吸引力的配套机制就尤为重要。在金融监管方面，为平衡好金融风险和金融市场发展中可能遇到的问题，合作区可以借鉴欧盟国家监管部门先前经验，开展建立跨地区金融技术创新监管“沙盒”，即对具有不确定性的跨境金融创新产品或服务，在小范围的真实环境中开展监管，实现在风险可控下更大程度、更高效率的金融创新。在2020年5月四部门共同发布的《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》也明确提到，推动完善创新领域金融监管规则，研究建立跨境金融创新的监管“沙盒”。这一机制的探索及未来的成功应用对于合作区发展现代金融服务业是极为有益的。在金融合作制度创新方面，合作区可以借鉴同样为微型经济体的卢森堡在上世纪60年代的转型经验，有序出台减税等支持性措施，营造一个低税负的营商环境，吸引众多跨国公司及海外银行落地，通过金融业迅猛发展为本地居民提供大量就业机会。此外，从《方案》中可以看出，横琴粤澳深度合作区发展现代金融服务业具有强大的法治保障，这为合作区充分发挥“一国两制”制度优势，在遵循宪法和澳门特别行政区基本法前提下，逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系提供了制度保障，有助于立足合作区分线管理的特殊监管体制和发展基础，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范，加快实现与澳门一体化发展。

　　作者 王鹏，暨南大学粤港澳大湾区经济发展研究中心教授、博士生导师，暨南大学铸牢中华民族共同体意识研究基地研究员。张汝洁，暨南大学粤港澳大湾区经济发展研究中心研究助理。

　　本文是研究阐释党的十九届五中全会精神国家社科基金重大项目“打造两岸共同市场、壮大中华民族经济研究”、国家自然科学基金面上项目(72074096)、广州市哲学社会科学发展“十四五”规划智库课题(2021GZZK01)的阶段性成果。

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