唐永红：终止ECFA运作的利弊得失

   作者 唐永红 厦门大学台湾研究中心副主任、教授、博士生导师

  海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）生效与实施即将10年。近段时间以来，主张“一边一国”或“一中一台”并不断推进所谓其“国家正常化”的“台独”分裂活动的台湾民进党当局，十分担心ECFA被终止运行，一改当初民进党否定ECFA作用并极力抹黑ECFA的为反对而反对的态度，透过媒体承认ECFA是有利于台湾产业经济发展的，呼吁“政治归政治，经济归经济”（陆委会主委陈明通），妄图在其主张的“一边一国”或“一中一台”的政治基础上继续获得ECFA运行产生的好处（“行政院院长”苏贞昌）。

    笔者认为，现在的确是到了评估ECFA存续与否的利弊得失并决定ECFA是废是续的时候了。就经济作用而言，但凡稍有经济常识并实事求是的人士，都不会象当初的民进党那样去全盘否定和极力反对ECFA的。ECFA早期收获清单执行的成效有目共睹，以致现在的民进党当局担心ECFA可能被终止运作而不得不表态承认ECFA的作用。遗憾的是，由于在民进党当初带头下台湾社会对两岸服务贸易协议的反对，以及民进党当局拒不认同两岸协商谈判与合作交流的政治基础，十年即将过去了，ECFA未能按照当初计划的通过后续协商谈判进一步推进两岸经贸活动的自由化与便利化进程，以致未能惠及两岸更多的行业及群体。

   毫无疑问，ECFA当然不仅是经济问题，也是政治问题。事实上，国际上任何经贸合作协议都是建立在必要的政治共识与双边关系的正常发展的基础之上的。“九二共识”或其两岸同属一个国家的核心意涵，一开始就是两岸公权力协商谈判、签订23项协议包括ECFA的政治基础和前提条件。一旦不承认“九二共识”或其两岸同属一个国家的核心意涵，所有这些协议包括ECFA在政治与法理意义上当然也就失效了。

    有观点认为，终止ECFA不利于加强两岸经济交流与联系，进而不利于两岸关系发展。这种观点似是而非。首先要明确的是发展两岸关系的目的是什么，需要什么样的两岸关系及其发展，以及该如何发展两岸关系才能达成目的。显然，绝不能只是为了和平发展而发展两岸关系，更绝不能在“一边一国”或“一中一台”的政治框架下去发展两岸关系。否则，大陆大可接受台湾方面的“一边一国”或“一中一台”的定位与“台独”分裂主张。若那样，两岸关系虽然必将史无前例地和平发展，但那是在两岸是两个不同国家的定位基础之上的和平发展。在这样的和平发展过程中，台湾民众关于两岸同属一个国家的国家认同，在岛内以民进党为代表的绿营政治势力的运作下，必将更加疏离。而这样的和平发展不仅难为和平统一创造条件，而且更可能的是设置障碍。现实中，在台湾当局不认同“九二共识”或其两岸同属一个国家的核心意涵，而坚持“一边一国”或“一中一台”的两岸关系性质定位，并不断推动所谓“国家正常化”的“台独”分裂活动的背景下，继续维持ECFA的运行，虽然有助于维持ECFA下的经济交流合作及其产生的经济好处，但却不仅不克“以经促政”，反而“政经分离”，不利于“反独促统”，不仅有悖于而且有害于两岸关系和平发展为和平统一创造条件的政治期望与目标的实现。

   事实上，两岸经济、社会、文化等层面交流合作分为民间层面和公权力层面。笔者认为，民间层面的交流合作，任何时候都宜鼓励发展，以增强两岸联系。但公权力层面的制度化合作交流，“政经”不宜分离。当前，台湾民进党当局拒不认同“九二共识”或其两岸同属一个国家的核心意涵，坚持“一边一国”或“一中一台”的两岸关系性质定位，并不断推动所谓“国家正常化”的“台独”分裂活动。在没有政治共识、政治基础和政治前提条件下继续运作ECFA，正是主张“政经分离”的台湾民进党当局及许多台湾民众所希望的，事实上就会陷入到台湾当局的“一边一国”或“一中一台”的政治框架之中，事实上也就把两岸公权力层面的交流合作建立在“一边一国”或“一中一台”的政治基础之上了。

   不仅如此，在台湾社会意识形态已经被民进党改造近30年，以致当前台湾多数民众（67%以上）持“一边一国”或“一中一台”的国家认同，并且不愿意两岸统一的现实背景下，“政经分离”，只能有助于台湾民进党当局政治、经济双重目标的实现，以及继续执政，但显然无助于台湾蓝营党派及蓝营民众对两岸同属一个国家的继续坚持，无助于台湾蓝营党派及蓝营民众特别是统派的发展壮大，无助于分化台湾社会，无助于台湾民众的“政治觉醒”，无助于削弱台湾绿营及独派的势力，最终无助于“以经促政”，不利于达成“反独促统”目的。

    事实上，蔡英文2016年上台时，尽管民进党当局没有明确接受“九二共识”或其两岸同属一个国家的核心意涵，但大陆基于善意的良好用心，让ECFA等协议继续运行，以听其言观其行，希望台湾民进党当局迷途知返。但近4年来，民进党当局不仅顽固坚持“一边一国”、“一中一台”的两岸关系性质定位，而且大势推动所谓“国家正常化”的“台独”分裂活动，还勾结国际势力呼吁形成联盟对抗大陆。显然，当前两岸已毫无ECFA继续运作的政治共识基础与前提条件了。不仅如此，台湾社会意识形态在民进党当局及绿营政治势力的运作下也在进一步加速“绿化”，在享受以ECFA为代表的所谓两岸和平发展红利的同时，更多的台湾民众更加认同并支持民进党的政治主张与政策了，台湾民众的国家认同更加疏离了，统一意愿更加弱化了。不仅民意调查显示如此，2020年1月11日的台湾大选结果更是明证。

    另外，从世界贸易组织（WTO）规则角度来看，两岸经济体同为WTO成员，ECFA及其早期收获清单被WTO认定为迈向全面自由贸易的过渡性安排。根据WTO的有关规定，通常有10年期限的原则性惯例，其中包括10年内须完成90%以上的货物实现零关税进出口。现在ECFA生效即将10年，也应该按照WTO规范要求对ECFA的何去何从进行检讨。事实上，ECFA所推进的贸易自由化90%目标显然未达成。ECFA因此也需要考虑何去何从。

     事实上，在目前的两岸关系状态下，终止ECFA运行，不仅有着如上所述的正当性与必要性，而且，对大陆而言总体上利大于弊，而台湾民生经济发展则将会受到较大的负面冲击。当然，如上所述，造成这种冲击的责任完全应由台湾民进党当局承担。

    虽然ECFA整体上对两岸经贸合作进而对两岸民生经济都有一定的好处，而终止ECFA运行会对两岸部分行业的利益及民众的福祉产生一定的冲击，但ECFA早期收获清单的安排让台湾方面受益更多，而且，小型经济体的台湾的民生经济发展较之于大型经济体的大陆更依赖于全球化运作，在当前大陆已经成为全球化的一个主要中心的时代，台湾经济发展更依赖于两岸经贸交流合作，在此背景下，ECFA一旦停止运作，对大陆方面的负面影响将相当有限，但对台湾的负面冲击就会比较明显。这种冲击不仅来源于早期收获清单失效的直接的影响方面，更主要来源于台湾当局不能处理好两岸关系冲击到台湾发展环境的间接影响方面。

   事实上，终止ECFA运行对台湾民生经济的直接影响在于，一方面台湾目前正在享受零关税的539项出口产品在大陆市场的价格竞争力将因大陆恢复WTO下的正常关税水平而会受到冲击；另一方面，台湾从大陆零关税进口的267项产品将因台湾方面恢复WTO下的正常关税水平在台湾的销售价格可能会有所提升。结果，这些产品的需求者的利益，包括需求这些产品的消费者的福利及需求这些产品的生产者的利润，会有所损失。此外，早期收获清单涉及的台湾服务贸易项目在进入大陆市场方面也会受到一定的负面冲击。

    而终止ECFA运行对台湾民生经济的间接影响将远比直接冲击大得多。停止ECFA运作对台湾的发展环境，包括出口环境和投资环境，都会产生负面的冲击。岛内外的投资人会注意到，一方面台湾生产的产品在其主要市场（大陆）会面临比较高的关税壁垒，另一方面两岸关系在进一步恶化，台湾经济体也更难于与其他经济体签订FTA之类的经贸合作协议，岛内企业因台湾更加边缘化而更加难以有效全球化运作。这会导致在台湾岛内投资、生产的意愿的进一步下降，从而更加不利于台湾岛内产业经济进而民生经济的发展。

    在两岸民间经贸交流合作方面，终止ECFA运行对早期收获清单中的货物贸易产品与服务贸易项目的两岸贸易及其关联产业的发展会有一定的负面冲击，但终止ECFA运行导致台湾岛内出口环境、投资环境进一步恶化，岛内产业、资本、人才将可能进一步向大陆等其他经济体转移，寻求发展。

   最后，政治方面，如前所述，在当前的台湾社会意识形态与政治生态背景下，终止ECFA等两岸公权力层面的合作协议的运行，才可以避免陷入台湾方面的“一边一国”或“一中一台”的政治框架，进而避免“政经分离”在国家认同与“反独促统”方面带来的难以挽回的危害。而终止ECFA运作，作为反制台湾民进党当局“台独”主张与分裂活动的一个有力措施，将有助于台湾民众体认到“台独”主张及活动攸关自身福祉的危害性，进而有助于尽快从“经济觉醒”走向“政治觉醒”，从而有助于岛内蓝营及统一势力的发展壮大，达成“反独促统”的目的。

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