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台湾地区未能参与区域经济协议陷入“双重边缘化”困境

柳金财

柳金财,台湾佛光大学公共事务学系助理教授。

台岛夜话1

作者柳金财(台湾佛光大学公共事务学系副教授)

本年七月中旬“跨太平洋伙伴全面进步协议”(CPTPP)甫刚举行第七次执委会,确认英国的加入案,11个创始成员国批准英国加入,接下来将审查中国大陆、中国台湾、厄瓜多、哥斯达黎加、乌拉圭、乌克兰等申请入会问题。无独有偶,大陆主导的“区域全面经济伙伴协议”(RCEP)已全面生效,而台湾却尚无法参与CPTPP及RCEP。

自2016年蔡英文上台以来,不仅台湾地区无法对外签署“自由贸易协议”(FTA);即使宣称“台美关系处于最佳历史阶段”,也无法与美国签署FTA及BTA(双方贸易协议),复因拖延加入CPTPP,恐导致台湾经济陷入“双重边缘化”困境,对于经济表现呈现下滑的台湾来说,无疑的这将是雪上加霜。

CPTPP和RCEP两大区域经济整合体,分由日本与中国大陆所主导。从经济规模加以比较,RCEP计有15个成员,其GDP占全球三成;CPTPP共12个成员,其GDP占全球则13%,英国加入后则其GDP约占15%。对比GDP总量及市场规模,CPTPP影响恐无法与RCEP相比,仅为RCEP的二分之一,尤其美国也宣称不介入参与CPTPPP。

就台湾而言,在马英九时期本欲规划在“九二共识”前提及“两岸经济合作框架协议”(ECFA)基础上,同时参与CPTPP和RCEP。民进党当局曾为参与CPTPP,不惜宣布允许含有莱克多巴胺的美国“莱猪”、日本核灾区食品进口输入。但台湾方面却无法藉由寻求日本全力支持,加入“跨太平洋伙伴全面进步协议”(CPTPP);及与美国签署“双边贸易协议”(BTA)及“自由贸易协议”(FTA),也无法参与美国主导印太经济框架(IPEF),仅能参与非正式“台美21世纪贸易倡议”(简称“倡议”)。

无论是民进党宣称“现今是台美日关系处于最佳历史阶段”,或是台湾地区积极成为美国组建“印太战略”的民主成员,皆无法参与及拓展上述区域经贸协议及组织。如众所周知,台湾地区出口占GDP比重约七成,无论是签署ECFA,或参与FTA,或争取加入RCEP、CPTPP,皆利于促进台湾出口贸易成长及提升就业增长率。然而,现行只有ECFA尚存运作,其余皆不得其门而入。

尽管蔡英文曾强调,台湾地区也要加入CPTPP与RCEP;但自2019年启动“抗中保台”路线后,仅强调要积极加入CPTPP,咸少再提加入RCEP。台湾同时无法参与上述两协议,只会导致经济一再被边缘化。尤其2023年6月RCEP已完全生效,未来成员间将有九成商品贸易达到零关税,其成员包括中国大陆、日本、韩国、东协十国,这对台湾地区贸易出口极为不利。

藉由RCEP运作规范及机制,大陆与日、韩洽签的FTA可发挥某种程度功能。可以说,RCEP完全生效,已让台湾经济趋于边缘化,降低台湾经贸经争力,一旦CPTPP也无法参与,将使台湾经济历经“双重边缘化”困境。

2023年7月16日CPTPP部长会议结束后,今年轮值主席新西兰代表各国发布联合声明,声明欢迎英国正式加入;却对台湾地区关切的新入会申请案,则声明指出各国各地仍将持续进行信息搜集,以作为检视申请方是否可达协议高标准规定。该部长会议虽讨论如何处理新会员的入会申请,但却未达成一致性共识,而系重申申请者须符合高标准规定。

从英国历经2年多艰辛的申请过程,及顺利完成CPTPP加入程序加以检视,有关新入会申请案,各国仍将持续进行信息搜集,俾作为检视申请方是否可达协议高标准要求。CPTPP坚持要求入会须符合协议高标准规定,并需检视申请国执行贸易承诺的纪录。显然,台湾地区将需要继续运用与英国及CPTPP其他成员既有管道,持续协调各会员加CPTPP过程各项准备事宜。由于参与CPTPP系采取全体会员同意方式,若有单一会员持反对意见则将无法参与。显然,台湾必须付出高更额经贸协商成本。

从战略层次来说,美国推动“印太经济框架”(IPEF),试图与东亚国家在经济上有更多互动,但东亚国家除了参与既有的RCEP之外,也增加IPEF与美经济合作平台,扩大对美出口。这不仅助于美国开拓其在亚洲的市场,也可拓展亚洲国家在美国的市场,扩大彼此商品在市场占有率。IPEF其成员与RCEP成员高度重叠,可视为美国平衡RCEP的另一个平台。

美国没有将台湾地区纳入IPEF,“大陆因素”是主因;美既不愿完全开罪大陆,也要避免“亲中”东盟国家因台湾地区加入,却不愿参与。现阶段台美启动“台美21世纪贸易倡议”,系因美国基于“印太战略”中最薄弱经济合作层面建立“印太经济框架”(IPEF),然而却直接排除台湾参与所进行“弥补”。

尽管“台美倡议”包括贸易便利化、监管实践、农业、反腐败、支持中小企业贸易、利用数字贸易、促进以劳工为中心的贸易、支持环境与气候行动、公有企业等。美国排除台湾地区参与IPEF,显示其对台湾地区支持是“有条件限制”,IPEF与“倡议”皆缺乏协议约束力,且倡议功能低于IPEF,其争端欠缺公正仲裁机构,并非像世界贸易组织(WTO)具仲裁贸易纠纷功能。

总体而论,随着台湾地区无法参与CPTPP,又无法加入RCEP,又参与IPEF尚且不可得,美台虽已共同宣布启动“倡议”,深化双方贸易关系,但“倡议”功能低于IPEF,台湾地区也无法与美国签署FTA及BTA。长期以往,势将弱化台湾的经济竞争力,特别是台湾地区无法参与CPTPP及RCEP,陷入严重“双重边缘化”困境。因应之道,台湾应积极努力试图改善与大陆关系,在两岸协商共识前提下寻求参与CPTPP及RCEP,避免一再被排除于重要区域经济体系之外。

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责任编辑:邱梦颖

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