任冬梅：回顾台湾对外关系十件大事

 作者 任冬梅

    一、  民进党上台，台涉外政策做出重大改变

      2016年初台湾“大选”过后，蔡英文成为台湾地区领导人，民进党重新执政。蔡英文上台后，彻底改变马当局“亲美友日和大陆”的政策，将台湾对外政策主轴调整为“倚美联日抗大陆”。在理念上，一是由马当局的“从中国大陆走向世界”变为由“世界走向中国”；二是由马当局的“将两岸关系置于台湾对外关系之上”变为“将台湾对外关系置于两岸关系之上”。在路线上，由马当局的“活路外交”变为“柔性台独外交”，试图以“低调务实”、更具欺骗性的方式让“台独”暗度陈仓。民进党当局还妄图倚靠美日拓展所谓“国际空间”，并积极推动“新南向政策”，以减少对大陆的结构性依赖。由于民进党当局拒不承认“九二共识”且奉行“台独外交路线”，两岸间原有的政治基础与“外交休兵”默契不在，台对外交往只能左支右绌、陷入尴尬境地。

     二、 “川蔡通话”，挑战“一中原则”

     12月2日晚，蔡英文与美国新任总统当选人唐纳•特朗普（Donald　J.　Trump）进行了通话，打破了美台“断交”以来37年的惯例，特朗普还在其推特（Twitter）上以“台湾总统”称呼蔡英文，引发岛内外各界及国际社会高度关注。岛内各界看法不一，绿营认为“川蔡通话”是“史无前例的外交大突破”，蓝营则担忧对台湾弊大于利，台湾恐将沦为被牺牲的筹码，蔡英文表示通电话不代表美对台政策有改变。美国舆论反应两极，主流舆论批评特朗普的行为，担心会引发“多重危机”；“强硬派”对特朗普的行为表示欢迎，但也留有一定回旋空间。中国大陆则向美方表达了“一个中国”的严正立场。11日特朗普又在电视访谈节目中放言要“以一个中国政策与大陆做交易”，称“不愿听命于中国”。特朗普一系列挑战“一中原则”的言行，将未来中美及台海关系推入不确定性危机之中。

     三、   圣普等国与大陆建交，台湾“断交危机”显现

     3月17日，大陆与台湾“前邦交国”冈比亚恢复外交关系，被认为是对即将上任的民进党当局的一个提醒。12月20日，圣多美和普林西比（圣普）政府发表声明，决定同台湾断绝“外交”关系；12月26日，大陆宣布与圣普恢复外交关系，此事件在岛内引发强烈反响。由于新上任的民进党当局一直拒绝承认“九二共识”，并不断倚靠美日对抗大陆，推行“柔性台独外交”路线，两岸失去互动交流的政治基础，导致两岸间“外交休兵的善意”已不复存在。在圣普与台湾“断交”后，其他“邦交国”如梵蒂冈、巴拿马、危地马拉、洪都拉斯等也频传将与台湾“断交”，希望有机会实现与中国大陆关系的正常化，台仅剩的21个“邦交国”岌岌可危。岛内舆论普遍认为，未来蔡英文若不及时调整两岸政策，台湾的“断交危机”将随时爆发。

       四、  台湾有条件获邀参与世卫大会

      民进党当局上台后，迟未承认“九二共识”，大陆从两岸和平大局出发，在充分表达善意的前提下，仍促成世界卫生组织（WHO）5月6日向台湾发出邀请函，但在邀请函上加注联合国大会2758号决议及一个中国原则，邀请台湾以观察员身份参加5月23日至28日在日内瓦举办的世界卫生大会（WHA）。民进党当局回函表示参会，但称“邀请函连接一中原则的做法是没有必要的”。蔡英文指派“卫福部长”林奏延率团参会，林奏延全程使用“中华台北”名称，刻意低调谨慎，并对外表示“未遭矮化”。蔡英文执政后，为维系马英九任内在台湾国际空间参与上留下的“现状”，费尽心机，姿态更为柔软、策略更为弹性。

     五、 台湾参与国际民航与国际刑警组织大会遭拒

     9月23日，台当局证实，未能获得国际民航组织（ICAO）邀请函，无法参加预定9月27日至10月7日在加拿大蒙特利尔举行的第39届ICAO大会。虽然先前蔡当局全力谋求参与ICAO，积极向ICAO秘书处递交申请、吁请国际社会为其说情，还主动向大陆表示希望两岸就此展开沟通，但其图谋最终仍然落败。继9月底参与国际民航组织遭拒后，台湾也未能参加11月举行的国际刑警组织（INTERPOL）第85届大会。舆论普遍认为，蔡英文一再拒绝接受“九二共识”及其核心意涵“一中原则”，是导致台湾屡次失利的根本原因。台湾在参与国际组织问题上不能只依靠美日支持，即使美国国会立法、总统签署法案支持台湾参与INTERPOL，但没有两岸共同的政治基础存在，台参与国际组织仍只能是不得其门而入。

六、  蔡英文提出“踏实外交”理念，应对台湾的涉外困境

     民进党当局上台后，各种“断交”消息在岛内此起彼伏、不绝于耳。蔡英文就任后不久，即于6月24日至7月2日出访巴拿马和巴拉圭，积极“固邦”，并在此次出访中提出“踏实外交”的对外政策新概念，彰显其对外交往的目的“拓展台国际空间”和主要策略“务实、踏实与功能原则”，强调台湾应摆脱过去“单向援助”的思维，改以“互惠互利”的“经贸外交”为主。此外，“副总统”陈建仁在8月中旬访问多米尼加后不足一月时间内再度出访梵蒂冈。台“外交部长”李大维9月以蔡“特使”身份前往圣多美普林西比，并改派吴志中代替李出访布吉纳法索。蔡的“踏实外交”表面看是以“低调不挑衅”的柔软姿态，通过经贸和“民主价值”等手段“固邦”，实则是以“务实”方式推行“柔性台独”，继续以经援“固邦”。

     七、 蔡当局积极推动“新南向政策”

     为扩大台湾对外经济关系多元化，减少对大陆的结构性依赖，蔡英文积极推动“新南向政策”。6月，蔡当局“新南向政策办公室”正式成立。9月5日，“行政院”推出“新南向政策推动计划”，以4年为期投入42亿元新台币，增强与东盟10国、南亚6国（印度、孟加拉国、斯里兰卡、巴基斯坦、不丹和尼泊尔）以及澳大利亚、新西兰等18个“南向”国家的广泛连结。在组织架构上，将隶属于“总统府”的“新南向政策办公室”部分与“经济部经贸谈判代表办公室”整合，在“行政院”设立“对外经贸谈判办公室”，“新南向政策办公室”保留作幕僚机关。9月12日，台湾与印度签署“航空服务协定”及“农业合作了解备忘录”，作为“新南向”推动的成果之一。但由于存在组织架构零乱、方向不明、资金投入有限，以及违反市场规律、相关国家投资环境不佳、未来执行困难等诸多问题，岛内普遍不看好“新南向政策”的实施效果。

     八、 奥巴马签署《2017年度国防授权法案》，强化台美军事关系

     12月23日，奥巴马签署《2017年度国防授权法案》（NDAA），首次写入“美台高层军事交流”内容，突破以往限制，允许美防长助理以上级别文官及现役军官赴台交流。还有消息指出，台美日三方已互相开通军机识别码，在三方雷达屏幕上显示相同颜色。2016年“美台国防工业会议”上蔡英文的“国防自主”政策得到美国原则上的支持，并进入实质讨论阶段。今后会议召开时间变为一年两次，会期延长为3天，亦说明台美未来军工产业对接推进力度将加大。据蔡当局透露，已与美国谈妥下次对美军购的具体内容，剩下的只是何时宣布的问题。此外，美参众议院相继通过对台“六项保证”（Six Assurances）是“美台关系”重要基石的法案，7月19日，美共和党首次将对台“六项保证”纳入党纲。2016年台美实质关系获进一步提升。

     九、  日本“交流协会”改名，提升台日实质关系

     2017年1月1日起，日本驻台代表机构“公益财团法人交流协会”正式更名为“公益财团法人日本台湾交流协会”。外界普遍认为日本此举意在借并列“日本”、“台湾”之名称来表明“加强承认”，在一中原则上打擦边球，满足蔡当局让“台湾”名称增加国际曝光度的强烈愿望。台当局对此表示热烈欢迎，并称正谋划“外馆正名运动”，而岛内外舆论则担忧台湾将为日本的“口惠”付出高昂代价。蔡英文上台后，为提升台日实质关系，任命前“行政院长”谢长廷、前“总统府秘书长”邱义仁等党内知日派要角驻日和掌管亚东关系协会；成立以苏嘉全为会长的“台日交流联谊会”；举办拉高层级的首次“台日海洋事务合作对话”，并在冲之鸟礁、渔权、福岛核灾区食品、历史、慰安妇等问题上多方讨好日本，引起岛内民意强烈反弹。

     十、蔡当局低调处理南海仲裁案结果，引发岛内民众不满

     7月12日，南海仲裁案结果出炉，声称南沙群岛的所有海上地物均为礁岩。蔡当局对仲裁案结果低调回应，完全放弃马当局对南海十一段线主权的坚持，仅反对对太平岛的仲裁，并阻挠民间登太平岛“宣示主权”，尽量迎合美国立场，引发岛内民众强烈不满。7月19日蔡英文在“国安会议”上抛出太平岛“依据国际法和平解决南海争端、应纳入多边争端解决机制、维护南海航行和飞行自由、搁置争议及共同开发”等4项原则，并要求采取5项具体做法，包括“让太平岛成为人道救援中心及运补基地”。“运补基地说”引发“为美军提供租借地”的猜测；而11月台“海巡署”在太平岛举行的人道救援操演，更显示蔡有意借太平岛为平台与多国展开合作。未来蔡当局若将太平岛开放供美日等盟友使用，势将挑起新的南海风云。（作者 任冬梅 中国社会科学院台湾研究所助理研究员）

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