邵宗海：2020两岸关系的分析与展望

  作者 邵宗海    澳门理工学院名誉教授

    怎么准确的来看“2020年两岸关系的发展”，当然首先就是需要来推测在中国大陆已宣布的对台政策中，现在又马上面临明年台湾“大选”后的结果，可能届时北京又会是怎样的推动。但另方面，台北在过去又是如何的响应北京，也是会影响到双方的互动，所以蔡英文的大陆政策在此之前的宣示，以及明年台湾“大选”之后，胜选的一方可能会采取的政策方向，加上台湾民情有所转变，也应该是在关注之列。至于美国在2018-2019里，确有过于“积极介入两岸之间事务的迹象，恐怕它也不能避免的会扮演起导致两岸关系变化的关键角色。作者都以确实的信息，来支持上述三方在两岸及台湾方面所展示的立场及态度，让读者先有“读图识字”的慨念，进而就能了解两岸关系在未来一年里将会面临怎么样的转析。

    一、试探北京的对台政策的可能性发展

    以作者极为谨慎态度的观察，习近平在2019年1日2日《告台湾同胞书》40周年纪念会上发表的重要讲话，特别是提到要 “探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”的看法，应该会在2020年持续推动。这不仅因为他是中共历届领导人里，习近平是第一位提到这个建议的人，他必然想予以贯彻；而且他也提出了推动过程中的细节，譬如他说：“我们愿意同台湾各党派、团体和人士就两岸政治问题和推进祖国和平统一进程的有关问题开展对话沟通，广泛交换意见，寻求社会共识，推进政治谈判”。在这里，习近平谈话的亮点，就在“两岸和平统一”这句话的再三重复强调，基本上这是非常具有政治意义的宣示。

    接着，即使在面临2020台湾“大选”、以及香港街头暴力运动的外在因素的冲击之下，中共在11月4日发布的第十九届四中全会关于“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定”的全文之后，在有关涉台部分里，还是在强调指出要推动两岸就和平发展达成制度性安排。

    所以两岸必然要追求“和平统一”与“和平发展”，这两个“进程”对北京中央来说，应该是不轻易会变更的政策原则。

    加上同样在11月4日，国务院台办、国家发展改革委经商中央组织部等20个有关部门，也出台了《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施》。这项简称为“26条措施”，其宗旨与以促进两岸经济文化交流合作的“31条措施”又是一脉相承，是在对台工作中贯彻以人民为中心的发展思想。当然这两项重大“措施”得以贯澈，也是需要建立在两岸“和平发展”的基础上才能予以推动。

    至于，这其中在大陆一片追求“和平统一”与“和平发展”声中，也无可避免的出现一些杂音，譬如说，有些人或会提到“台湾问题必须诉之于武力来解决”的谈话，但我们也必须要去了解引发这种谈话的动机，一定是基于有“台湾走向独立”、或是“有人胆敢把台湾从中国分裂出去”的一些前提存在。不过，2005年反分裂国家法已早就有明文规定：“台独”分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整。所以有些话并不冲击到 “和平统一”与“和平发展”的基调，它从某种角度来解读，是希望有“警告”在先。

    另外，今年7月31日海旅会曾有公告：宣布自8月1日起暂停47个城市大陆居民赴台个人游试点，接着8月7日国家电影局再有公布：将暂停大陆影片和人员参加2019年第56届台北金马影展，这些宣仰都对台湾的旅游业及影视产业造成较大的冲击。但相对在2016年5月之后两岸两会暨官方之间的管道均被中断情况来比较，就大致上可作成结论：如果“九二共识”今后仍不被台当局接受，或说目前的民进党当局变相的“台独论”还会再延续，恐怕更多来自大陆“惩罚性”措施会一直持续。

二、台湾民众的“台湾意识”、民进党当局的大陆政策，恐是两岸关系的负面因素

    1、台湾民众的“台湾意识”，已经逐渐形成

    在台湾，目前有一股“认同对比”的风气很严重，譬如说像“吴宝春事件”，如果说“我是中国人”，绝对引发不同看法族群的反弹，认为说此话的人会是犯下滔天大罪，即使有人加一点附带说明，希望缓和下“我是中国人”的说法，像是“中国的台湾人”或是“台湾的中国人”，也是会被千夫所指。只有说“我是台湾人”或说“我是台湾来的”，也许还是有来自另外一边的责难，但至少不会漫天被指骂。因此，在称谓上用到“台湾人”、“我是台湾来的”，作者先定位是“台湾意识”，是否一定与“台湾独立”有挂勾关系？可能需有一段区隔过程的分析：

    其实，“台湾意识”在2016年5月民进党执政之后就继续攀升，但仍有二个重点需要事先梳理：一是“台湾意识”到底是“本土意识”、 “主体意识”还是“分离意识”？另一个则是有否可能会达到“台独”的尺度，因为这将导致两岸关系更加的恶化，这是很关键的重点。

    但是，当在台湾很多民众对这种不知“台湾意识”或“台独意识”僵局形成之时，可能忧心之余，也要考虑另一种的情况，那就是两岸关系的逐渐走向恶化，是否也会导致本是台湾本土意识更攀上一层的提高，进而形成可能是“台独走向”更糟的恶性循环的结果？因为这也是一种互为因果的互动关系。

    但是，关键是“台湾意识”的界定并不是十分明确，而且它与“台湾独立”或“分离主义”之间，也经常只隔有一条非常模糊的界线。但是它们、包括“台湾意识”、“台湾独立”、或“分离主义”，又是对两岸关系的正常发展，带来很大的负面影响，不能不慎。

    2、民进党执政当局宣示上，也表达了“现状等同台独的论调”

    其实民众普遍存在的“偏安心理”，影响在民进党执政当局宣示上，也呈显出“现状等同台独的论调”。譬如说，赖清德的“台独论”与蔡英文的“现状论”、两人用词虽然不一样，但内涵却是十分接近。蔡英文曾表示，在赖清德个人意见及整个执政团队的两岸基调之间， “基本上，还是以我们执政团队的这个两岸基本态度跟基调为主”。而且，对于在两岸政策上“维持现状”、“维持稳定”，她说赖清德都是赞同的。但看了下赖清德的“台独”论，其实对他来说，这就是现实，但隐含了更多是隐性的“台独”论：就是借壳“中华民国”，不再追求法理独立；是把两岸都视作是互不隶属的两个国家。说法上有很多是与蔡英文“现状论”的内涵相当接近。

    当然，再看蔡英文，当她在过去从不认同 “九二共识”，也极力否定“两岸同属一中”的框架，再加上一直坚决反对“一国两制”的创议，在目前的“大选“中，她更是大力突显这些立场，来彰显她对选民诉求的“亡国感”或“护主权”。所以，看来她如有机会赢得“大选”，将不会在这方面的政策走向寻得改变，进而也使得2020年“大选”之后的两岸关系，充塞了很多会与对岸冲撞的变数。 

    至于说国民党的韩国瑜如果当选，是否会有助于两岸关系的正面发展？理论上当然是有可能，但实际上，在面对台湾社会很多对中国大陆仍存充疑惑或不甚了解的台湾民众来说，韩国瑜要去教育，或是要去导正，他很可能在最初的四年任内，要化很大的精力或很多的时间去进行改变，结果最终就会影响到他在两岸关系上的经营。

 三、美国积极介入两岸的举动，将会引发台海更多争议与冲突

    1、2018年与2019年，美国国会对于两岸事务的关心，已从过去只重于“口惠”，辗转到实际行动

    美国国会对于两岸事务的关心，自1979年订定“台湾关系法”以来，一直是如此的主导。但2018年到今年却是非常的突出，像2018年的《台湾旅行法》，内容规定美国在政策上应该允许所有层级的美国官员前往台湾政府，并与对应的台湾政府官员会面；结果美国总统特朗普已在3月17日就予以签署生效。另外“2019财政年度国防授权法”（NDAA FY2019），内容是包括要强化台湾军力战备，以及美军应参加适当的台湾军演，特朗普也在8月13日签署生效。

    除此之外，尚有《2018年亚洲再保证倡议法案》：法案授权以5年15亿美元的资金强化美国在印太地区的部署，同时也支持对台湾军售常态化，以及增进华府与台湾之间的“外交”及“国防”接触。以及“2018年台湾国防评估委员会法案”：法案建议设立“台湾国防评估委员会”，以全面评估台湾的防御能力，并针对台湾战略规划、军事准备、技术研发、国防采购等事项提出建议，该案稍后也已经由特朗普总统签署生效。

    最新的一项法案，是美国参议院在10月29日通过了“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法案”，简称就叫“台北法案”。该法案旨在表达“美国支持台湾在全球的外交盟友关系”，并促使美国行政部门积极援护台湾强化与盟邦关系。在众议院方面，这个法案也在10月30日外委会以口头表决方式无异议通过了众议院版本。下一步就待参、众两院将针对法案内容进行协商，形成最终版本后再回参众两院各自通过，并送交美国总统特朗普来签署。 

    一连串由美国国会主导法案通过，并交行政部门来签署生效以及执行，对北京来说，也算是另一种由国会来扮黑脸，总统来扮白脸的外交策略。不管总统签署之后，法案执行成效有多少，但是由国会来扮演“介入他国内政”的主导者，行政部门除非是拒签，否则也只能呈现“无奈接受宪政规范”的态度来执行，真的是配合无间的一出戏码。

    2、美国官方对台湾支持：对台军售、战机军舰通过台海、台驻美机构官方化

    第一，对台军售持续：根据2019年7月10日中国时报报导：美国政府已就“M1A2战车”等4项共约27亿余美元对台军售案，其中 “M1A2战车”及“人携式短程防空飞弹”2项是22亿余万美元，属新增需求，已公告在美国防部安全合作局（DSCA）网站；另外尚有4亿多美元的“标枪反装甲飞弹”及“拖式2B反装甲飞弹”为续购项目，不必公布在DSCA网站。对台军售案已知会国会，在1个月后正式生效。

    再根据台北国防部指出，此次军售是特朗普上任后迄今对台第4次军售，显示美对台军售趋于正常化。北京外交部发言人耿爽曾指控美方“粗暴干涉中国内政”，且“严重违反国际法及国际关系基本准则”，也严重违反“一个中国”原则和 “中美三个联合公报”的规定，要求美国“立即撤销”此案。

    第二，美国在台协会（AIT）的新办公大楼，于2019年于6月12日落成之际，当时就有外电报导，美军正重新考虑派战舰现身台湾海峡。路透社认为，若美国真派遣军舰通过台海，可能会被台湾视为，这是中国大陆在台海周边一系列军事演习后，特朗普总统的一个最新挺台信号。结果在7月25日就有一艘配备神盾系统的美军飞弹巡防舰“安提坦号”（Antietam），就由南向北航行通过台湾海峡。当时在彭博信息曾指出，这是美军战舰在2019年第六次通过台湾海峡，而且从2018年年7月起，美军战舰已经九度通过台海。在此之前，原本有超过一年，是没有任何美国军舰航经台海。

    另外，根据专司追踪美国军机动态的“飞机守望”（Aircraft Spots）在12月4日推文中指出，美军两架B-52H战略轰炸机从关岛安德森空军基地起飞，从东海上空飞进台北飞航情报区再折返关岛驻地。这是美军轰炸机今年首度飞进台北飞航情报区，有刺探北京反应和搜集相关信息的任务。但是对此敏感个案，台防务部门未否认但也未证实。

    第三，2019年11月27目中国时报根据知情人士透露，美国智库 “2049计划研究所”正在研议，希望比照1972年与中国大陆尚未建交时签订的《上海公报》作法，与台湾地区也签署具官方性质的联合公报，能让美国在台协会（AIT）“升格”为具官方性质的联络办事处。此一方案曾邀台湾远景基金会在美研讨推演，目前也正积极向美国国会议员推销介绍。

    如果说，2019年5月28日，台外事部门经与美方充分协调沟通，将“北美事务协调委员会”（Coordination Council for North American Affairs，CCNAA）更名为“台湾美国事务委员会”（Taiwan Council for U.S. Affairs，TCUSA）一事，最后美方决定同意。再加上台当局也希望“驻美国台北经济文化代表处”也能更名为“台湾代表处”或“台湾经济文化代表处”，并拟推动美国会议员以致函方式，促请特朗普政府同意更名，那更证实美国不无可能，透过国会的主导，将会对台湾驻美机构的升格为官方性质。

    3、美国其实还是有些不同的看法来检视两岸关系，值得重视

    譬如说，上任不久的美国国务院亚太助卿史达伟，在10月2日在华府一场研讨会上曾经指出，美方信守台湾关系法与中美三公报，且不称台湾为国家。就史达伟的政治立场，他不轻易会释出此语，必有更高层级的官员觉得他有此必要作这样的表达，这也说明了美国在台海的政策，还是有所谓的“红线”或“底线”。

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