美猪进口失败将重创民进党“政治信任”！

     作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授

　　蔡英文及苏“内阁”民意支持度持续升高不坠。在享有如此高声望及高支持度下，权力完全掌握导致其决策草率、反复，翻转民进党向来主张的“零检出”、“反毒牛”诉求，在未经“立法院”审议通过下，片面宣布自2021年元旦起进口含莱克多巴胺的美国莱猪，截至目前至少已有四个不同管道、立场、时点的民调显示，约六到七成以上的台湾民众反对美国莱猪进口。

　　蔡英文拍板决定以行政命令方式，宣布基于发展美台经济关系及维护台湾利益考虑，开放莱猪是必要政策选择。对照民进党执政前政策宣称，其政策取向可谓是南辕北辙。从传统民进党所宣传标榜政治价值与等理念，显然莱猪进口政策过于决策草率、欠缺政治透明化，缺乏朝野协商及对民间社会团体、相关利害标的群体政府沟通;官方机构相关部门也未充分举办座谈会、公听会，进行必要政策协调与说服程序。与民进党传统价值相背道而驰是，如此重大公共政策并未经公开政策辩论或运用“公民投票”决定之，蔡英文并无响应国民党主席江启臣公开辩论呼吁;更甚者，这项决策违背全台湾过半数县市制订“食安管理自治条例”。这除反映蔡英文决策正当性之不足，也导致政策将遭遇难以执行之困顿，激发民进党执政“中央”与“在野党”执政地方之紧张、对立与冲突。

　　首先，具台湾民众党身份的台北市长柯文哲，公开质疑开放美莱猪进口，形同允许全世界各国进口含莱剂猪肉入台。11月28日台北市长柯文哲质问执政民进党“中央层级政府”： “明年一月，台湾要开放进口的到底是美猪，还是全世界所有含莱克多巴胺的猪?”并痛批民进党当局悍然拒绝沟通，在信息不透明、不对称状态下，以一纸函文强硬要求地方修改自治条例以配合其执政“中央层级政府”。

　　柯文哲进一步批评，根据9月17日公告的动物用药残留标准，不只是美莱猪进口台湾，全世界各国要进口到台湾的猪肉，皆允许一定程度莱剂残留。但岛内猪不能使用瘦肉精，形成所谓的“超国民待遇”;若其他国家也比照办理，而台湾地区不开放即会违反原则。换言之，开放美莱猪进口台湾，依据世界贸易组织所揭示“最惠国待遇”、“普遍国民待遇”原则，不能歧视其他成员国同样产品，这形同也允许各国莱猪进口台湾地区。

　　其次，给予主要“在野党”执政地方层级政府挑战“中央层级政府”权威之口实，形成“地方包围中央”态势，不利于“中央层级”与地方层级政府权力边界之制度性分权。部分地方政府要以订定地方自治条例的方式，提高检验标准以响应民众要求，质疑民进党执政的“中央层级政府”不应剥夺地方政府地方自治的权利。例如台中市政府在《食品安全管理自治条例》中规定瘦肉精零检出，但台行政机构认为该条例与“中央法令“抵触，要求台中市政府修正相关规定。

　　然而，原本食品卫生管理权限即属地方自治事项，地方政府应有权决定美猪瘦肉精检出的标准高低。依据台湾司法院大法官会议解释释字第738号解释文中，明文当地方政府和“中央”规定不符时，是否抵触“中央法令”主要取决于两者的规定内容，基本上“中央层级政府”订的是最低标准，若地方层级政府订的是更严的标准，并不会产生相互抵触之冲突。

　　再者，国民党掌握地方执政14个县市及17个县市议会，运用食安自治条例抗衡民进党执政中央政策指令。依据“卫福部”数据显示全台有11个县市订定或将要订定食安自治条例限制瘦肉精检出，其中宜兰、台东要求“所有肉品”皆不能检出;而台北、桃园、台南、台中、嘉义、基隆、彰化、云林、新竹等9县市，则要求 “猪肉”必须达到瘦肉精零检出标准。

　　由地方议会通过食安条例，并非各地方政府所能掌握，即使民进党执政县市若无法掌握地方议会席次过半，也无法阻止各地方议会立法、修法行为，甚至在议会压力下实行与中央执政民进党当局不同策略标准。例如在民进党执政桃园市，其市议会在国民党议员多数的情况下，顺利三读通过修订食安自治条例，加严规范全市贩卖的牛鸡猪等供人食用肉类不得检出乙型受体素，违者最高罚10万元(新台币，下同)。如此变成由国民党主控地方议会藉由修法，要求民进党主政地方政府实施，最终导致即使民进党执政地方政府，也无法服从民进党执政中央的政策指令。职是，民进党执政的桃园市长郑文灿呼吁民进党执政中央统一解释，避免造成各地方政府施政“多头马车”，形成“一国多制”混乱局面。

　　最后，在国民党执政地方政府及占优势地方议会，将运用莱猪事件强化对民进党执政中央的对抗力度。例如12月8日新北市议会三读通过修正“新北市食品安全卫生管理自治条例”第六条之一、第十七条之一，增订新北市贩卖的猪肉及其制品不得检出莱克多巴胺。同时，要求新北市业者须瘦肉精零检出，否则可罚3到10万元。国民党党团以甲级动员，要求停止讨论直接表决，蓝营最后凭借人数优势，以36票过半人数三读通过修正。

　　针对修法方向若与执政民进党中央政策抵触，自治条例送中央可能遭台行政机构退回，新北市长侯友宜宣称若行政院有不一样的看法，新北市将提出“释宪”、诉愿，采取法律解决措施，这加剧中央与地方法律冲突。同时，美国莱猪进口政策提供国民党连结社会团体共同进行议题抗争媒介，例如11月9日国民党台中市党部结合台中市卓越青工总会举行“美国莱猪进口对国民健康影响”记者会，公布民调显示对政府开放瘦肉精美猪进口，55.1%不支持，19.5%支持，对“中央”可能宣告台中市政府零检出无效，62.7%民众不认同，并呼吁号召全民上凯达格兰大道抗议民进党当局，表达拒绝莱猪的民意。

　　显见，国民党主政的地方政府及地方议会，运用强势议事主导应对相对弱势民进党地方议员，及采取法律工具应对中央执政民进党当局;同时结合地方民间社会团体进行政策倡议及发动一连串游行抗争。这样恶性的地方治理互动质量，源自中央层次治理困境及互动不佳所致。换言之，当民进党主政当局不尊重立法机构在野党，运用强势压制而非温和开放政策沟通模式，这种粗糙暴虐协商模式也会从中央层次不良沟通延伸至地方层级政治互动与治理危机。这不仅恶化政党间良性互动质量，同时也伤及中央与地方关系，毫无助于建立理性政党政治及中央地方制度性分权。

　　民进党当局应能预测到开放美莱猪进口，势必产生反弹声浪及巨大政治冲击，然也认为这仅仅是短期负面效应，距离2022年地方选举尚有两年，可以藉由其他政策工具缓解台湾民众对执政当局信任度下降。然开放莱猪进口却严重冲击中央与地方良性互动，“中央”执政的民进党与地方执政的国民党，两者间互动已陷入深具敌意的博弈关系，莱猪事件只是政党间冲突导火线而已。

　　除此之外，这也强化台湾民众党执政的台北市与民进党执政中央层级政府间对立与冲突。就此而论，开放美莱猪进口政策，适足以提供台湾民众党、国民党以“地方包围中央”策略之实践场域，导致执政民进党当局陷入“四面楚歌”治理困境，一旦以美莱猪进口换取签署美台投资与贸易协议的政策交易失效，这将重创蔡英文领导威信及民众对民进党当局的政治信任。

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