把台湾拉入坑的美国“国防授权法”

作者 萧衡钟

(华中师范大学台湾与东亚研究中心研究员，北京大学、中国文化大学博士)

美国总统拜登在12月27日签署了《2022财政年度国防授权法案》（FY 2022 NDAA），总价值约7682亿美元，是美国国会参众两院民主党人和共和党人经过激烈谈判达成的妥协，拜登称是落实支持美国国防的关键权力，当中包含有强化“抗中”、“助台湾地区增强自我防卫”、“支持邀请台湾参与环太军演（RIMPAC）”等。

“环太军演”长达一个月，有二十多国参加，参加人数高达两万五千人，演习过程将受到国际媒体高度注目，台湾地区如若获邀参与，势必挑动中美关系的敏感神经，更将考验美国的 “一中政策”。

以“抗中保台”为主轴的《国防授权法》

《国防授权法》为美国国防部次年的年度预算，授权法经提交国会审查预算及用途后由参、众两院提案表决通过，最后呈送美国总统签署生效。自从1961年以来，美国连续57个年度的《国防授权法》都获两院表决通过，因此，已被认定为势必通过的法案，也正因为如此，提案者会伺机加入“与国防未必直接相关”之条文或内容，以凸显当前联邦政府与国会的共识。

当我们从特朗普任内三个年度的《国防授权法》、以及拜登上任后首个《国防授权法》中有关“台湾部分条文”做比较，可以发现美国国会对于行政部门的监督与要求，且条文内容朝逐年如何落实“抗中”的政策施行方向做渐进调整，由此可看出美国早已将台湾视为“抗中”的棋子了，并将台湾地区给纳入其“印太战略伙伴”之列，正因为如此，也就有了美国要“保台”的需要了。

例如特朗普上任后，美国国会抛出了2018年“邀请台湾参加联合军演”的呼吁；2019年则要求“与台湾加强人道主义救援”、“救灾合作及医疗船访问”、“协助台湾开始发展不对称战力及水下作战能力”，“扩大双方军事合作的机会”；到了2020年，更是要求将“美台互动的实际成效”纳入法案规定中，包括“国务院及国防部高层与台湾方面的接触”、对于“增强台湾防务的实质帮助”、“网络安全议题”等。

而在“保台”方面，这几年的《国防授权法案》在对台政策虽重复提及双方依据中美三公报、所谓“台湾关系法”、及“六项保证”来强化对台承诺、提高台湾的自我防卫能力，但实已有所偏颇，背离了一个中国政策而偏向了台湾，其他技术及行政方面也逐年修正，像是军售方面除要求流程简化、随到随审外，2019年也要求强化技术转移，到了2020年直接为台湾量身订做军售品项。

在联合训练部分，除增加军种派训数量及层级扩大外，2020年美国国会更要求美台军事接触成果必须要以能增强台湾防卫为目的，美国国防部也开始主动参与台湾方面的防务相关事务规划，例如发展不对称战力发展及网络安全治理等，显见美国国防部及国会对于协助台湾加强其自卫能力的关注程度正逐年提升。

到了2022年度的《国防授权法》，为了投注资金扩大太平洋吓阻倡议（Pacific Deterrence Initiative）以因应与中国大陆的战略竞争，并强化与盟友的合作，包括固与日本、韩国、台湾地区等连手围堵大陆，该法案7682亿美元的总价格比拜登政府最初向国会提出的要求多出了250亿美元，包含了向“太平洋威慑计划”提供71亿美元资金、以及美国国会“关于台湾政策”的声明。

在《2022年国防授权法》的第1241条至1252条中，还包含大量涉及印太地区和台海两岸的内容，法案建议美国要与台湾进行实地训练与军事演习，包括酌情邀请台湾参加与“2022年环太平洋军演”，“协助台湾发展不对称防卫能力”、“确保台湾具足够的自我防卫能力”，并促进包括军事与防务部门在内的美台官员在战略、政策与职能层级上的交流。

有计划地逐步提升台湾在“印太战略”中的角色

《2022年度国防授权法》中并强调，美国的政策是维持美军阻止中国大陆武统台湾、造成既成事实（fait accompli）的能力，因此要求美国国防部长需递交关于台湾防卫能力的评估报告给国会，特别是强化防务规划合作、提高美台军事力量的互相可操作性与台湾后备力量，加强美国国民警卫队与台湾的合作。

这从特朗普上任后的对台军售就可以看出较以往不同之处，其品项不同于以往防卫性武器或常规后勤维持零件，先进武器计增售F-16V战机、M1A2T战车、人携式刺针导弹及AGM-88B高速反辐射导弹等项，其中AGM-88B高速反辐射导弹在作战中功用为对敌方防空武器行源头打击，都早已超出过去所谓“台湾关系法”规范“仅售台防卫性武器”的限制了。

此外在提升台湾侦搜雷达、防空导弹等相关性能，增加早期预警能力及协助战机飞行员人员培训方面也多有所进展，特别美国对人携式刺针导弹的贩卖相当慎重，代表美国已在某种程度上“相当信任”台湾了。

过去，对台军售常常成为中美关系谈判的筹码，但回顾历任美国领导人，无论政治倾向是否偏向中国大陆，却都很重视对台军售，在“印太战略抗中”的刚性需求下，特朗普与拜登政府的举动只是更加确认了美国对于台湾的重视。因为在“印太战略”下，美国已将海外军事力量部署的重心逐步由中东转向亚洲，一方面既要抗衡大陆的军事崛起、另一方面又需要持续保有美军军事存在的优势。

因此，随着亚太情势变化，当“印太战略”的重心放在军事合作时，各项政策自然倾向于台湾，从法案修正、高层互访、军售正常化、军舰穿越台海到参加军事演习，除了有助提升军事合作外，也有去除亚洲盟国对于美国在亚洲影响力下降的疑虑。

美对台军事交流从以往迄今，一直受美国国家利益、战略利益与中国大陆因素的影响，从“围堵政策”(containment policy)、“交往政策”(engagement policy)到“围和政策”(congagment policy)，可以发现美国制衡中国大陆崛起的政策往往围绕在一中政策以及对台军售与军事交流的议题上，而其中的关键则在于美国行政部门与国会的态度。

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