竹竹合并是政治版“神鬼第六感”

继行政当局总预算案迳付二读惹议后，民进党团昨原拟再将攸关大新竹市合并“升格”的“地制法”修正草案也迳付二读，但遭国民党团攻占主席台杯葛议事后撤案、付委。图／本报资料照片

民进党“立院”总召在被迫撤回“地制法”迳付二读的政治霸凌行径后，依然得意洋洋，自诩手段高明，能使“群魔现形”。记得几年前，有部由红星妮可·基嫚所主演的电影，名称为《神鬼第六感》(The Others)；故事开始，女主角带着两个罹患怪病、不能接触光线的孩子远离人群，搬至孤岛疗养。

虽然过着与世隔绝的生活，但女主角总觉得偌大的房子里，并不是只有她们居住而已；在阴闇的平行时空中，盘踞在房子里的鬼魂，不时骚扰着一家人的生活。电影情节诡谲惊悚，直到最后方纔真相大白；所谓的鬼魂，是搬进大房子的新房客，而真正的鬼魂，是不甘死去、而魂魄不散的女主角与两个孩子！

民进党“立院”总召在竹竹合并事件中，简直演活了政治版的《神鬼第六感》。

按台湾地区目前地方行政区域的划分，“直辖市”一词，早已失去意义。早期在省政府时代，北、高两市之建制与台湾省政府同受行政机构直接管辖，故为“直辖”；而今省政府层级早已虚级化，一般县市与“直辖市”同受行政机构直接管辖，为实质“直辖县市”。已过时的“直辖市”名称，早就应改为其英文名称—“特别都会区”；然近20余年，“地制法”有10余次修正，竟然都没有改名，法斁而不知理也。

竹竹合并的议题喧闹不已，真正应该认真思索的是：台湾地区(包括澎湖、金门与连江) 区区3万6千平方公里，共有6个“直辖市级直辖市”与16个“县市级直辖县市”，是否需要划分为22个地方行政区域？

探究地方行政区域划分之目的，在于地方行政管理需要，有其绝对必要性；视土地面积、城市人口数、居住密集程度等因素决定，并无一定的标准。一般而言，地方行政区数目，与土地面积以及城市人口数成正相关。台湾地区面积小，有关地方行政事务高度统一，整并行政区域，应可带来不少的好处，但亦有若干隐忧；以下就规范面，择其荦荦大者简述。

在好处部分，首先，经济学有生产技术“规模经济效果”、物理学有“合力大于分力和”的现象、企业管理则有竞争力在并购后增强的“协同效果”；将原本属不同地方的资源整合，或可发挥“一加一大于二”的效应。

其次，在地方行政事务高度统一的情形下，紧邻之地方行政区域，就地方行政管理而言，并无切割的理由；经由整并，当可分摊行政成本，节省不必要重复与浪费。

第三，当地方行政区域间存在外部经济的情形下，往往导致资源错误配置的“失灵”情形。当地方行政区域间存在外部利益时，由于个别地方行政区域仅考虑己方利益，往往导致“施政不足”；反之，当地方行政区域间存在外部成本时，则由于个别地方行政区域不需考虑它方所负担之成本，往往导致“施政过度”。经由整并，当可将此种外部性予以“内部化”，导正资源错误配置。

第四，不同地方行政区域发展程度不同；经由整并两发展差异的地方行政区域，可收平均地方发展的效果。

话又说回来，地方行政区域的整并，也有必须考虑的负面隐忧。首先，财政学有理论认为地方政府间的差异，经由民众“以脚投票” 的选择，在均衡时，可达资源的效率配置。就此，地方行政区域的整并，将使地方政府与居民疏离，未必能满足居民对于地方公共财与服务的需求，而使整体社会福利受损。

其次，行政当局行政犹如独占厂商，往往缺乏效率；地方政府间，可以透过“绩效标杆”的比较，发挥类似市场竞争的效果，以提升效率。

第三，一旦有能力的地方政府相继整并、独留发展落后的地方行政区域，有如地方财政之“鳏寡孤独”，结果将造成财政城乡差距扩大，使地方财政两极、M型化，有害整体社会公平性。

总而言之，地方行政区域整并，是好是坏，必须仔细评估、要有整体发展规划，并应具备程序正当性，绝对不容私相授受、因人设事。

竹竹地区在县市分家的情形下，发展出傲视全球的半导体产业，足见县市分治无碍发展科技产业与成就“护台神山”；如果竹竹必须合治，以保有或扩大台湾科技竞争优势，试问民进党，是否接受竹竹合并、但不“升格”的选项？

【陈国梁／政大财政系教授】