美国推IPEF大戏缺台湾 蔡当局还要在台下演多久?

　　作者 滕昕云 台湾国际战略学会研究员、博士

　　美国白宫国家安全顾问苏利文5月22日受访时，预先透露台湾将不会成为 “印太经济架构”(IPEF)首轮参与者，但强调美方期盼深化与台湾的经贸伙伴关系，以及台美双边关系的强化将与IPEF同时并进。另外，美国总统拜登5月的亚洲行，将与澳洲、印度及日本领袖，共同召开第2次的“四方安全对话”(Quad)领袖高峰会，并与日本首相岸田文雄共同主持从去年10月即提出的“印太经济架构”(IPEF)启动仪式，届时来自澳洲、东南亚、东北亚的领袖们将以视讯方式与会。

　　台当局方面虽多次表达希望以“各种可能的形式”参与“印太经济架构”，但是美国连宣布成立仪式都未邀请蔡当局，所以台湾想参加“印太经济架构”恐怕无望。

　　为了制衡中国大陆在印太地区持续扩张的影响力，拜登在2021年10月提出 “印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework，IPEF)构想，随后美方高阶官员相继造访亚洲，与日韩澳和新加坡等IPEF潜在合作伙伴进行密集的咨商。

　　该框架成立的目的是制衡中国大陆，与台湾当局近年“亲美抗中”的政策主轴完全吻合，而台湾地区领导人蔡英文也多次表示要积极争取参与IPEF。美国众议院200位跨党派众议员也在3月30日联署致函拜登政府，表达支持台湾参与该框架。

　　对此，美国商务部长雷蒙多在今年3月的一项闭门会议中透露，美方现阶段并没有考虑将台湾纳入印太经济架构当中。

　　多数国家不愿“抗中”

　　为什么美国就是不愿意邀请台湾加入呢?美国表示不重返特朗普时代退出的 “跨太平洋伙伴全面进步协议”(CPTPP)之后，又必须寻求其他方式在亚洲地区经济合作的主导地位，同时对抗由中国大陆所主导的“区域全面经济伙伴协议”(RCEP)，因此推出了目前毫无具体内容的IPEF。日本、澳洲、新西兰和韩国都将成为IPEF的首批成员国，接下来是推动新加坡、东盟南亚等国家加入。

　　值得注意的是，“印太经济架构”并非纯粹就经贸层面考虑，仍有其地缘政治的 “抗中”外交战略意涵。根据美国“战略与国际研究中心”(CSIS)近期公布的报告指出，目前正在协商的东盟与南亚国家虽然同意不让中国加入，但基于每个国家与中国的经贸往来都非常活跃，也都希望尽量尽量减低“抗中”的意味。这些国家认为台湾的加入等于是摆明了“抗中”，让他们感到忧虑而不敢加入。

　　自5月中拜登在华府召开东盟特别峰会，依然未让东盟国家选边站的现实看来，东盟等国并未因与美国的合作关系而忽略与中国关系的发展，而认为应是并行不悖的两条并行线，特别是东盟高度依赖经贸体系的全球化。

　　东盟等国的顾虑在于，中国是印太地区最大的贸易往来伙伴，各国都希望在贸易上与中国加强关系。美国若是让台湾加入该框架，东盟等新兴经济体必然顾虑中国观感，影响他们加入的意愿。加上美国有公开承认不可能与中国经济脱钩，好不容易能将这个多边框架端上桌面广邀盟友，自然不愿意为了台湾而因小失大。

　　尤其是，东盟国家内部发展不同，并非相同政治体制，如何在同打造新经济圈原则下运作这个经济架构，美国虽不致于缘木求鱼，但要消弭差异与歧见，势必面临不小的挑战。

　　另一方面，目前IPEF尚无具体内容，对于一些已在讨论的细节又令人感到模糊不清，东盟的一些分析批评该计划缺乏实质性内容，甚至不确定能否有效执行，对此框架成为具体贸易协议的期待不高。美国为了减少推动该框架的变量，邀请台湾加入的可能性微乎其微。

　　台当局的掩饰与炒作

　　那么台湾怎么反应呢?针对美国根本不考虑在IPEF纳入台湾一事，台湾驻美代表萧美琴表示，“就她理解”，这是一个不断发展的过程，台湾用“适当方式”参与IPEF，相信美方许多朋友都会给予支持。她也提及美国国务卿布林肯5月18日在国会听证会的陈述为自己背书，说布林肯当时表达“美国不会对台湾在内的任何伙伴关闭大门”。

　　仔细解读萧美琴的发言，就能发现台湾依然不被考虑在IPEF的可能成员范围之内，甚至可以说台湾被排除在印太区域的“外围”。

　　萧美琴说IPEF是一个不断发展的过程，然而任何组织都在不断地发展。美国陆续走访各国洽商，不断地发展，而台湾自开始就大声呼吁积极争取加入，依然被排挤在外。

　　再说“台湾用适当方式”参与IPEF，意即无法加入，只能寻求其他模式合作，而目前已经在进行中，而所谓的 “进行”进度，可由台美贸易暨投资架构协议(TIFA)固定开会，却迟迟未见曙光可以看出端倪。当然，“美方许多朋友都会给予支持”，如同日本也支持台湾加入CPTPP，却未曾如同对英国一般主动为台湾成立加入组织的协商小组。

　　最后，布林肯为了彰显IPEF是开放且具包容性表示，将 “不排除”任何盟友，但未邀请台湾，就是给台湾一个下台阶。

　　其实台湾加入任何国际组织、或是与任何大国达成重要经济协议本来就有相当的难度，蔡当局大可不必以掩饰遭拒的事实，并借机炒作新闻，激起民众无谓的希望。

　　IPEF这一台由美国导演的大戏，外交重于经济，却完全没有台湾的戏份。台湾可以也应该继续“积极争取”，不放过任何参与国际组织的机会，但短期内恐怕难以美梦成真。既然暂时没戏份，就不宜在台下演个不停，以免贻笑大方。

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