模糊化对中国围堵？美国倡议“印太经济框架”的政治意涵及其局限性

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作者 柳金财（台湾佛光大学公共事务学系副教授）

日前美国白宫国安顾问苏利文事先已透露台湾地区并未被纳入“印太经济架构”的第一轮十三个会员中。拜登宣布“印太经济架构”成立，标志出美国在退出“跨太平洋伙伴协议”（TPP）后亟欲在印太地区恢复其经济领导地位，真实动机具有围堵及遏制中国大陆之政治意涵。相较而论，拜登总统释放出美国所建构“印太经济框架”，若是将台湾地区纳入中，不仅在“印太战略”中叠加“印太经济框架”，其针对中国大陆目标将被无限放大化；同时也会导致亲中的国家裹足不前，而难以加入“印太经济框架”。

美国所建构“印太经济框架”并未列入台湾地区，此颇有示好安抚中国大陆之政治意涵；也避免大陆持续批评美国，欲藉由“印太战略”围堵大陆之动机。印度-太平洋经济框架（英语：Indo-Pacific Economic Framework，缩写：IPEF），又称“印太经济架构”、“印太经济框架”，为2022年5月23日美国等13个印太国家及地区于日本东京正式启动的经济合作机制。此经济框架由美国总统拜登于2021年10月举行的东亚峰会上所倡议，13个创始成员占世界GDP总量的40%。此经济框架侧重在四个关键支柱领域：包括公平及有弹性的贸易、供应链弹性、基础设施、清洁能源和脱碳、税收和反腐败等。

首先，建构“印太经济框架”充实“印太战略”中经济利益结盟，同时强化经贸利益及集体安全内涵。无庸置疑，美国建构“印太战略”又叠加“印太经济框架”（IPEF），显然是不仅要加强联盟内国家经贸关系；也要强化外交、国防及安全等联盟合作，俾利“印太战略”形成兼具实质“经贸利益”及“集体安全”之组织。“印太经济框架”固然可视为美国巩固其盟友，排除与降低中国经贸影响力之政策工具；然此种经济组织存在目的，若是单纯作为遏止中国对外经贸机制，恐难发挥集体安全之军事组织作用。

其次，“印太战略”以围堵中国为目标，“印太经济框架”却宣称无意遏制中国发展。此次“印太经济框架”，刻意排除台湾地区成为创始会员，这不仅降低台湾地区在“印太战略”中的作用及影响；也冲击民进党蔡英当局宣称“现在是美台关系最佳时刻”的说法，其目的实有安抚中国大陆避免再进一步刺激挑衅大陆之政治意涵。如同美国商务部长曾指出建构此项经济组织，系为加强美国与印太地区经贸伙伴间之商业与经济关系，其目的与中国并无任何指向关系。

尽管美国极力澄清并非试图藉由“印太经济框架”，有意围堵或孤立遏制中国大陆。当美国刻意回避“印太经济框架”以中国大陆为假想敌设想，但因“印太战略”主要围堵及遏制对象即是中国大陆，故很难不被联想此与遏制中国大陆发展完全无关。换言之，美国似乎有意在“印太战略”及“印太经济框架”中，模糊化对中国大陆围堵之战略意图。

复次，美国建构“印太经济框架”欲重新取得此区域经济领导权，补充退出TPP及无法参与CPTPP所遗留权力空间。现民主党籍总统拜登倡议主导“印太经济框架”经济组织，与先前民主党籍总统奥巴马主政时期倡议参与“跨太平洋伙伴协议”（TPP），似有异曲同工之作用。但自共和党籍总统特朗普上台后，却公开放弃组织之，而后由日本主导成立《跨太平洋伙伴全面进步协议》（CPTPP）。特朗普外交路线重视盟邦间双边关系建构，忽视国际组织及国际多边框架之运用。

美国在印太区域的盟友国家，对拜登政府“印太战略”批评关键，主要是缺乏印太经济战略；且对美国正将此区域经济领域主导权，逐渐让给中国大陆表示疑虑。中国大陆不仅组织“区域全面经济伙伴协议”（RCEP），现又于2021年9月提出申请加入CPTPP，故美国组织“印太经济框架”，似有与大陆主导的RCEP互争领导权之政治意涵；同时在中国大陆一旦加入CPTPP后，若与日本产生主导权之争，则目前‘印太经济框架“即可补强原来CPTPP与RCEP互别苗头之角色。

然而这种竞争关系所产生遏制效应，其作用可能相当有限，因为不仅当中成员具有高度重叠性；且东协国家本身即亲中，而最近日本及澳大利亚政权轮替后新政府其反中力度不足，甚至是换上较为亲中政府，故“印太经济框架“能否发挥奏效，似乎不无疑问。

再者，美国组建“印太经济框架”，补强“印太战略”中经济联盟关系。IPEF可谓是美国“印太战略”的经济布局，完善“印太战略”应同时兼具安全与经济功能，以利更为全方位及全面软围堵中国；并填补美国并无参与日本所主导CPTPP后，在印太经贸整合中的缺席。美国建构IPEF旨在证明“美国回来了”，不会任由中国在此区域制定经济规则，藉此削弱中国的经贸影响力。原先存在以日本主导之CPTPP与中国倡议RCEP之竞争，现中国又申请加入CPTPP中，美国也因国内劳工等问题并未参与。足见美国组建“印太经济框架”，是补强“印太战略”中经济联盟之不足。

最后，日本在“印太战略”及“印太经济框架”扮演重要角色。此次拜登在日本宣布启动IPEF，显示日本为美国“印太战略”中关键角色，日本率先向美国表态将全面参与IPEF四大领域力挺“印太经济框架”，然日本亦希望拜登政府重返CPTPP做为回报，毕竟一旦中国大陆参与CPTPP，恐日本难以招架中国经济挑战。从日本角度来说，若能联结美国势力参与CPTPP，一方面藉由美日联盟增强日本在CPTPP的影响力；另一方面亦可制约中国大陆试图对CPTPP之影响与主导。

然而，美国并不想运转CPTPP以制约中国大陆挑战，反而是另起炉灶。但是“印太经济框架”运转前景有待评估，拜登总统之高龄是否连任或后继者是否“萧规曹随”皆属变量。职是，“印太经济框架”对大陆虽极具针对性，复因未邀请大陆参与，很难不被联想其遏制大陆之态势。然其遏制作用是否能够持续发挥，则有待商榷。

美国为制衡中国在印太地区持续扩张的影响力，自拜登于2021年10月提出“印太经济框架”构想，随后美方高阶官员亦相继造访亚洲，不断与日韩澳和新加坡等IPEF潜在合作伙伴进行密集的咨商。此经济框架成立的动机无非不是制衡中国大陆发展挑战，这与台湾民进党当局提出“抗中保台”、“联美日抗中”路线，其目标可谓是不谋而合。尽管蔡英文多次表达要积极争取参与IPEF，且美国众议院将近200位跨党派众议员曾联署致函拜登政府，表达支持台湾地区参与该经济框架。但美方现阶段并没有考虑，要将台湾地区纳入“印太经济架构”当中。

这不啻显示美国基于其国家利益的理性计算，对台湾地区的支持不是“毫无保留”、“无限上纲”，而是时而拉拢时而压制，从属于美国国家利益盘算。民进党当局曾多次表达希望以 各种可能的形式”参与“印太经济架构”，但美国在日本宣布成立仪式时并未邀请民进党当局参与，甚至如同国安顾问苏利文所言不会邀请台湾地区加入，但“美国政府重视美台间经贸关系”。

进一步言之，美国视台湾地区为其“印太战略”中被动“棋子”角色，只能在美国设定框架范围内运作，并无政治相对自主性，台湾地区试图参与“印太经济框架”恐难以遂愿。民进党当局应理性思考之，与其“一边倒”地参与美国所建构“印太战略”及“印太经济框架”，毋宁应回归两岸的交流及合作、重启对话与协商机制，方是追寻台湾利益之极大化及建构可长可久的两岸和平稳定关系框架。

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