从“反分裂”到“促统一”？倡议制定《祖国统一法》若干思考与建议

作者 柳金财（台湾佛光大学公共事务学系副教授）

根据全国政协常委张连起指出，制定《祖国统一法》内容规定，可能涉及台湾同胞在内的全体中国公民，具有推进国家统一的法定义务，明确界定违反国家统一义务的法律责任，针对两岸关系的实施“法律战”、“舆论战”和“道义战”条件，挫败任何形式的“台独”分裂图谋。若“只有‘反分裂’，没有‘促统一’，就不能真正促进国家及两岸关系的和平发展”。

问题是两法同时并存，是否会有叠床架屋产生法律体系混乱现象呢？本文旨在讨论制定《祖国统一法》的背景与《反分裂国家法》有何不同呢？应注意哪些潜在问题？颇值探讨。

首先，《祖国统一法》制定背景是中美关系处于相对竞争及不稳定时期。针对陈水扁时期所谓的“一边一国论”，2005年大陆制定的《反分裂国家法》侧重于“反独”。当时美国小布什政府，抨击陈水扁提出所谓“一边一国论”、“公投制新宪”及“推动台湾正常国家运动”是台海“麻烦制造者”，中美关系处于既竞争又合作时期，敌对程度不高，美国政府也表示不支持“台独”。

现今政协委员倡议制定《祖国统一法》将侧重于“促统”，可以说是针对性回应台当局领导人蔡英文宣称“两岸互不隶属”的“新版两国论”，以及因应未来若岛内一小部分激进“独派”掌政必须采取“先发制人”的预防性措施。尤其民进党当局采取“抗中保台”路线、“联美日抗中”战略；并妄图加入美国“印太战略”，甘当软围堵中国大陆的马前卒。但此时期，中美关系处于相对竞争状态，美国国内政党、政府及国会较为持“反中”路线，并提出一系列所谓“友台方案”，尽管拜登政府也公开表态“不支持台独”。换言之，两法制定时空背景，《祖国统一法》正处于中美关系处于相对竞合状态。

其次，制定《祖国统一法》可能是在民进党完全执政后的社会权力格局下；制定《反分裂国家法》时，民进党处于“朝小野大”的权力格局，民进党没有掌握台湾地区立法机构，由于泛蓝力量具有相对优势，台湾内部因有“统一意愿”政党力量的制约关系，民进党当局并非完全执政，难以通过“修宪”及修“法”达成“法理台独”目的。

尽管蔡英文当局仍主张“维持现状”，声称依据台湾地区宪制性规定及“两岸人民关系条例”处理两岸事务。然而，蔡英文当局并无传承马英九时期将两岸定位为“一国两区”的主张，断然否定“九二共识”，且宣称“九二共识”等于“一国两制”、“台湾共识”是反对“一国两制”等“谋独”言论。此时民进党完全执政，同时掌握“行政权”及“立法权”，泛蓝政治势力较为弱小，若民进党试图追求“法理台独”目标，可能性机率将会增加。

复次，制定《祖国统一法》并非是要替代《反分裂国家法》。2005年通过《反分裂国家法》，此法提出当“台独”分裂势力以任何名义、任何方式，造成台湾从中国分裂出去的事实；或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变；或和平统一的可能性完全丧失，得采取“非和平方式”处理台湾问题。究竟何谓“非和平方式”？其定义似乎不清，有意的“战略模糊”反而比“战略清晰”更具究竟是采取政治军事经济外交手段的想像力，其吓阻震吓作用更大，“非和平方式”超越军事准备及采取战争手段理解，增加对台政策工具运用。

从2022年2月23日国台办召开例行记者会中，“新华社”记者曾就大陆是否制定《统一法》提问国台办发言人，马晓光回答：《反分裂国家法》实施17年来，在震慑“台独”分裂势力、维护台海和平稳定、推动两岸关系和平发展、推进祖国统一进程等方面，已发挥重要作用。基本上，大陆充分肯定《反分裂国家法》制定以来，遏制“台独”从“事实独立”到“法理独立”发展，使得台湾民意趋向“维持现状”，迫使“渐进式台独”难以突破至“法理式台独”，而非踏入躁进盲动追求所谓“台湾正名运动”路线。

再者，从遏制“台独”到促进统一，两法具有相互补充及发挥合力作用。事实上，“九二共识”涉及两岸对话与协商的政治基础，指涉是两岸关系性质界定，究竟是准内政关系或内政关系，或者是国际关系、准国际关系定位；至于“一国两制”则是两岸终局的具体制度性安排，包括政治、经济、财政、社会、军事、外交及司法等体制设计，两者并非完全一样概念。尽管蔡英文曾提“九二历史事实”、“九二会谈精神”、“九二共同认知”，作为“九二共识”替代方案；曾提出“建设性模糊”概念取代“创造性模糊”，可以说其两岸路线越来越偏离一个中国原则，尤其宣称大陆为“对岸”、“中国”，企图走向“一中一台”和“两国论”。

面对岛内部分政客企图跳脱一个中国框架，大陆制定《反分裂国家法》针对陈水扁主张“一边一国论”；面对蔡英文倡议“新型两国论”，大陆学界及政协委员倡议《祖国统一法》或《国家统一法》，前者在于“反独”、后者在于“促统”，进一步构成更为完整统一法律体系。直言之，《反分裂国家法》与《祖国统一法》具有互补作用，两法分进合击指向“反独促统”目标。前者较为被动具有维持现状功能，后者则是积极主动倾向改变现状，发挥促进中国现代国家缔造之“一体两用”功能；前者意在防止定型化分裂，后者旨在促进整合化统一。

最后，从建构完善法律体系出发，应制订健全《紧急状态法》，再制订《统一法》或《反分裂法》。《紧急状态法》是宪法性法律，可包括国家遇到重大天灾人祸、重大财政经济问题，及国土分裂等问题。一旦“疆独”、“台独”、“藏独”发生，即列为国家一级紧急状态，人大及其常委即可宣布进入战争状态。因应统一问题或反分裂，必须使用强制性国家合法暴力，但对台动武势必涉及宣布进入战争状态，有关使用武力解决条件及如何授权问题、谁来宣布战争等问题之规定必须明确。

但在2007年通过的《紧急状态法》中尚未却包括处理反分裂国家问题。笔者建议，《祖国统一法》、《反分裂国家法》应在紧急状态法制完善下始制订，目前《统一法》还未完全提到议事日程，其宗旨即在于维护两岸统一和所谓两岸主权领土完整，在《统一法》中 论及有关国家统一相关的方式和方法，包括“和平方法”和“非和平方法”。该法应会规定涉及在什么样的情况下，大陆应实施“紧急状态”，使用非和平的方式，包括宣布进入战争状态以维护国家主权独立与领土完整；同时针对其所谓破坏国家统一、分裂国家、分裂国土的行为加以惩罚。

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