作者 王英津 中国人民大学国际关系学院教授、国发院研究员
根据香港基本法和澳门基本法，特别行政区行政长官既是特别行政区的首长，也是特别行政区政府的首长，在特别行政区的政治体制中处于极为重要的法律地位。从当前特别行政区发展的实际情况和现实需要出发，在现有行政长官的基础上增设副行政长官，不仅是深入推进“一国两制”实践的要求，也是坚持和完善“一国两制”制度体系的选择。
一、增设副行政长官的必要性
该制度创新不论对中央行使全面管治权抑或特别行政区行使高度自治权，均具有重要理论和现实意义。具体说来，主要有以下六个方面。
一是有助于强化特别行政区的行政主导体制。很长一段时间，香港行政主导体制难以有效运行，原因是多方面的，其中之一便是行政长官缺乏得力副职的协助。中外政治实践均表明，纵向权力配置的“扁平化”组织结构不利于维护高层治理主体的政治权威，而香港特别行政区行政长官直接“临民”的制度则是“扁平化”结构的极端形式，该制度固然有其产生的历史原因与运作的鲜明特色，但从国家治理的角度看，不利于维护行政长官的权威性。倘若增设副行政长官，便可在一定程度上增加行政长官与香港市民之间的“间隔”，这种“距离感”有助于增强行政长官的政治权威，以更好维护和保障行政主导架构的有效运行。
二是有助于完善特别行政区的代表制度。按照基本法，行政长官是特别行政区的首长，能以特别行政区的名义从事活动，代表特别行政区处理对内对外的重大事务。众所周知，行政长官代表制度需要有相关制度加以配套和支撑才能更好落实，但目前的配套制度建设存在些许不足。例如，三司司长代理行政长官的制度规定，在法理的周延性上存有瑕疵。因为司长仅是行政部门的官员，如果其在政府(行政系统)层面上代行行政长官职权，尚可从法理上能清晰解释;但如果在特别行政区层面上代行行政长官职权，其代理职权可能要涵盖立法、行政和司法的整个特别行政区事务，这在法理上就难以周延解释。如果增设副行政长官一职，上述问题便迎刃而解，其代理的合法性、全面性、周延性、权威性将大为增加，同时也可使特别行政区的代表制度更加完整。
三是有助于提升特别行政区政府的管治效能。增设副行政长官符合国内外大都市行政首长制度设置的惯例。从国内来看，中国的普通省级行政单位均设有多名副省长，自治区设多名副主席，直辖市设有多名副市长。在日常政府管理中，这些副职行政领导分管某些工作，协助省长、自治区主席、直辖市长处理相关事务。从国际上来看，大多数与香港规模类似的大城市，也多设有副市长，以协助市长处理市政相关事宜。从历史上看，香港曾经有过副总督的先例，在回归前的“直通车”方案中也曾有中国人担任香港副总督的设想，只是后来因彭定康的“政改”方案而夭折。从现实层面看，特别行政区的管理事务繁杂，倘若增设副行政长官，其可根据相关规定或接受行政长官的委托，分担行政长官的某些职责，这有助于行政长官腾出主要精力处理关涉特别行政区发展的大事要事，更好地领导特区政府施政，从而提升特别行政区政府的管治效能。
四是有助于保持特别行政区政府运作的连续性。按照基本法规定，行政长官短期不能履行职务时，由政务司司长、财政司司长、律政司司长依次临时代理其职务。但实际情况是，行政长官对外出访或参加某些国际活动时，经常需要政务司司长陪同，甚至还需要其他司长一起陪同。即使代理行政长官履行职务的司长尽职尽责，但因其权威性相对不足，在遇到稍难处理的事宜时，通常倾向于将问题拖至行政长官返回后再处理，这不利于保持和提高行政效率。另外，代理行政长官履行职务的行为，必定会对实施代理的司长产生相应的权责关系，这也会影响到代理的实效。倘若设立副行政长官，由副行政长官在行政长官外出期间代行职权，就可以避免上述问题，从而始终保证特别行政区政府的有序运转。
五是有助于特别行政区更好地开展对外交往。一方面，尽管港澳特别行政区与内地的民族区域自治地方都是中国下辖的自治地方，但港澳特别行政区是具有公法人地位的地方自治团体，这是两者的最大不同。特别行政区的公法人地位决定了其在国际上具有不同于一般自治地方单位的特殊地位，行政长官会经常外出参加国际交往活动。如果行政长官因特别行政区内部事务缠身而无法前往，可以委派副行政长官前去出席。副行政长官的代表性远比“三司”司长正式，既可凸显特别行政区的国际地位和影响，也更容易获得国际社会的认可。另一方面，增设副行政长官有助于特别行政区与国内外大都市更好地开展对等交往。例如，倘若中国内地的副省长、自治区副主席、直辖市副市长率团来访，可由特别行政区副行政长官负责出面接待，而不必劳烦行政长官。这种对等交往有助于加强特别行政区与国内外大城市之间的了解与合作。
六是有助于与现代国家政体理论及其实践经验接轨。按照现代政治学上的政体学说，政体形式可划分为总统制、内阁制与半总统制三种。从世界各国的政治实践来看，内阁制国家，除了荷兰、西班牙、泰国、马来西亚等国之外，一般不设副首相或副总理;半总统制国家一般不设置副总统或副总理;总统制国家中，为协助总统推行政务，通常设立副总统一职。虽然香港、澳门特别行政区不是国家，其政体也不属于内阁制、总统制或半总统制中的任何一种，但如果一定要按照上述三种类型进行归类，特别行政区的行政主导型政治架构更接近总统制，因此，增设副行政长官符合特别行政区行政主导型政治架构的特点。
二、增设副行政长官的可行性
任何一项制度创新，从初始的理论构想到最终转化为政治实践，仅仅具有必要性是不够的，还需具有可行性，两者缺一不可。增设特别行政区副行政长官的现实可能性具体体现在以下三个方面。
一是在中央层面，容易获得认可和通过。从中央的角度看，这是一项有助于更好地管治特别行政区的改革。增设副行政长官，虽是一项政治议题，但其内容却偏重治理，或者说是治理成分浓厚的政治议题，不像原来的“双普选”、制定香港国安法、完善香港选举制度等议题那般敏感，不容易引发矛盾，因而中央对这一改革的顾虑将比较小，容易认可和支持。
二是在特别行政区层面，符合民众的政治期待。从特别行政区的角度看，增设副行政长官是一项“做加法”的增量改革，可为特别行政区增加而非减少利益，故不易在特别行政区内部引起抵触，落实这一改革的阻力也会较小。笔者曾在2016年对在北京地区的高校中就读的港澳籍青年学生做过问卷调查，结果显示，有89%的学生支持这一制度设计。
三是在技术操作层面，有成功经验可供借鉴。增设副行政长官可能会涉及到修改基本法，但在目前修改基本法的条件尚不具备的情况下，可以尝试绕开修改基本法去推动这一改革。近几年，中央在制定香港国安法、完善香港选举制度方面积累了丰富的经验，譬如，采取中央“授权+立法”、“授权+修法”模式，然后将相关法律文件列入基本法附件，导入特别行政区实施。这些成功的操作案例，可为增设副行政长官提供思路借鉴。
三、增设副行政长官的规范要点
在增设副行政长官问题上，今后不论是通过修改基本法，还是变通立法或其他方式来完成，均必须在法律文件中明确规定“副行政长官”的角色、性质、地位和职责，核心要点包括以下三个方面。
一是辅佐行政长官。应明确规定：“特别行政区副行政长官协助行政长官工作。副行政长官受行政长官委托，可以代行行政长官的部分职权”。据此，副行政长官是行政长官的副手，在行政长官的授权或要求下，可以承担行政长官的某些职责，协助行政长官处理相关事务，扮演辅佐行政长官的角色。
二是代理行政长官。副行政长官对行政长官的职务代理包括临时代理和缺位代理。针对临时代理情形，应明确规定：“当行政长官因事不能出席行政会议或因故不能履行职务时，副行政长官均有权代其主持会议或代行其职务”。针对缺位代理，应明确规定：“行政长官辞职或出缺时，在中央政府未任命新的行政长官前，由副行政长官暂行代理。”
三是出席行政会议。应明确规定：“特别行政区行政会议(行政会)是协助行政长官决策的机构，其成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政会议由行政长官主持，副行政长官应是行政会议的当然成员，出席行政会议;在特殊情况下，可接受行政长官的委托，主持行政会议。”
至于副行政长官的产生方式，主要有两种思路：一是比照行政长官的产生方式，即“选举委员会选举+中央任命”;二是比照政府主要官员的产生方式，即“行政长官提名+中央任命”的方式。笔者倾向于比照政府主要官员的产生方式，这样有助于维护行政主导型政治架构。但随着未来(香港)特别行政区政治生态环境的改善和各项条件的成熟，推行“双普选”时，可以考虑实行行政长官与副行政长官搭档竞选，产生方式可以比照我国台湾地区，这样有助于加强行政长官与副行政长官的认受性。当然，具体制度安排如何，取决于特别行政区未来发展的情势和条件。
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