王英津
作者 王英津 中国人民大学国际关系学院教授
2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中正式提出要探索“一国两制”台湾方案;[①]2022年8月10日，国务院台湾事务办公室和国务院新闻办公室共同发布《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，再次强调探索“一国两制”台湾方案的意义。[②]目前这一探索正在稳步向前推进，其内容涵盖不同领域的众多议题，其中，统一后如何在中央政府与台湾特别行政区之间划分和配置台湾目前所控制海域(包括环台、澎、金、马周边海域和南海地区环太平岛、环东沙岛周边海域等)的管辖权问题(以下亦称“涉台海域管辖权划分问题”)，不仅是探索“一国两制”台湾方案的重要内容，还是统一后中央政府对台湾特别行政区实施有效治理的重要根据。长期以来，因该问题涉及多个学科的交叉或复合，致使对它的研究并未引起应有重视。然而，随着民族复兴进程和两岸统一步伐的加快，该问题亟待深入研究并提出解决方案。
一、涉台海域管辖权划分是未来统一时必须解决的问题
未来涉台海域管辖权划分问题的解决方案，与台湾及其周边地理环境、两岸关系的内在法理、两岸在东海和南海地区分别控制部分岛礁及管辖现状、未来两岸统一方式以及统一后的制度安排等因素密切相关。其中，最核心的是统一后的军事安全问题。
目前，大陆仍然坚持“和平统一、一国两制”的基本方针，所以下文分析将基于这一方针政策而展开。至于因“台独”分裂势力和外部干涉势力触碰《反分裂国家法》第八条规定的三种情形[③]而迫使大陆采取非和平手段、顺之完成对台湾当局所控岛屿及相关海域的占领和管治，之后是否授予台湾特别行政区某些事务性海域管辖权以发挥其就近管辖优势，从而降低管辖成本，那是另外一码事，不属于本文分析的内容。
涉台海域管辖问题不仅在宏观领域关涉中国的主权、安全、发展利益问题，而且在具体领域关涉统一后以一个中国名义对外行使属地管辖权与统一后两岸之间地域管辖权的协调分配问题。从目前情况推断，台湾方面必然会在两岸协商谈判中主张维持现有的对相关海域的管辖权。台湾当局实际上是一个四面环海的中国地方割据政权，长期行使着部分海洋管辖权并建构起自身的一套海域管辖机构和制度。目前台湾当局不仅控制着3.6万平方公里的陆地，还控制着广袤的海域。在当今高科技开发和利用时代，这些海域具有特殊价值和战略意义：一是海面上关乎交通、巡航、执法等管辖权的行使;二是海面下关乎大量矿藏、石油、天然气、生物等资源的开发和利用;三是海域上空关乎到所控空域、防空识别区的划分和空域安全问题。在台湾方面看来，其控制的有些海域处于其政权管辖范围内，是其所谓“固有疆域”的一部分，也是其“捍卫自身安全”的重要屏障。所以，未来两岸统一谈判时，台湾方面目前所控海域的未来管辖权问题必定会成为一个焦点问题。
第一，解决该问题是探索“一国两制”台湾方案的重要内容。人们在讨论两岸统一时，通常考虑的是大陆与台、澎、金、马这些陆地部分管辖权的统一，而忽视与台、澎、金、马周边海域及台湾当局实际控制的南海部分海域管辖权的统一。目前在南海海域，台湾方面除控制着东沙岛这一东沙群岛的唯一岛屿外，还控制着南沙群岛中的太平岛和中洲岛。台湾当局不仅将南海地区上述三个岛屿周边12海里内的海域划归为“领海”，还主张将太平岛周边12海里以外、200海里以内的海域划归为“专属经济区”，并不定期在这些海域展开“巡航活动”。另外，在台湾海峡水域，台湾方面目前坚持以所谓“台海中线”划分两岸的管辖权。两岸进行统一谈判时，倘若台湾方面借“一国两制”所许诺的“最大限度维持不变”而力争继续对上述岛屿及其周边海域行使管辖权，从而排斥中央政府的管辖权，将不利于捍卫我国海洋主权和保障两岸共同利益。这是因为：一是台湾方面的综合实力非常有限，无法为主张和维护我国上述海域的海洋权益提供坚强后盾和强力保障;二是统一后的国家海洋防务与岛屿治理需要整体布局、统一指挥、协调行动，倘若将管辖权一分为二，势必会造成指挥系统的不统一，进而导致政令不畅、权责不明。[④]但从另一方面说，倘若中央政府完全排斥台湾特别行政区参与上述相关海域的管辖和治理，一方面不利于从整体上、战略上维护中国在这些海域的主权和相关权益，另一方面不利于统一后及时化解在相关海域发生的各种纠纷和矛盾。具体而言，其一，台湾方面具有相关海域涉外管辖和地域管辖的丰富经验及便利条件，让其继续参与某些海域的管辖和治理更容易收到治理实效;其二，从地域管辖的角度来说，两岸统一后，中央政府不可能只将台湾特别行政区的行政管辖范围限定于目前其所控制的岛屿，也应该包括岛屿周边一定范围的海域(具体情况届时经由两岸协商谈判确定)，因而赋予台湾特别行政区在相关海域行使某些非主权性的地域管辖权，符合台湾特别行政区及其民众的现实利益。基于以上两方面的考量，统一后中央政府与台湾特别行政区共同实施对台湾当局目前所控海域的管辖和治理就成为必要选择，在此基础上，如何在两者之间恰当地划分和配置相关海域管辖权也就成为需要深入探讨的问题。
第二，解决该问题是统一后保障中央政府统一行使中国主权的内在要求。两岸统一的实质是主权行使权的统一，它内在地要求对台湾当局目前所控海域的管辖权进行重新划分和配置。在南海海域，目前两岸分别占据和管辖着部分岛礁及相关海域，各自为政，相安共存。台湾方面对于大陆方面控制部分岛礁的事实基本上不予发声，很少声称大陆方面控制的岛礁属于所谓“中华民国”，也没有诉求从大陆方面手中收回这些岛礁;与此同时，大陆方面也很少公开声称要收回台湾当局目前控制的岛礁。截至目前，两岸在这个问题上“心照不宣”，能够暂时“默认”对方控制目前海域的现状，很少公开挑战对方。[⑤]但必须注意的是，这一状况是特定历史阶段的产物，不可能永久持续下去。统一后，中央政府必定要收回对这些岛礁及相关海域的管辖权以从整体上维护中国的主权、安全、发展利益，即使通过授权允许台湾方面继续行使部分地域管辖权，也必须以不影响中央政府利用这些岛礁及海域在南海进行安全和军事防卫为前提;而台湾方面则希望能对目前实际控制的部分岛礁及相关海域实行永久性管辖，这是两岸双方的分歧所在。在台湾海峡水域，虽然大陆方面在法理上从未承认目前台湾方面所谓的“台海中线”，但基于两岸和平发展大局的考虑，在过去的很长一段时期内也与台湾方面保持着某种程度的“默契”，从而给外界造成“它是一条属地管辖分界线”的错觉。统一后，双方如何划分台湾海峡水域的管辖权，不仅涉及到地域管辖权的合理配置问题，更涉及到海峡航行安全与国家安全的维护问题，故而需要作出相应制度安排。
第三，解决该问题有助于统一后中央与台湾特别行政区的分工协作。从法理上说，统一后解决台湾环岛海域及其控制的南海岛礁周边海域的管辖权划分问题，是一个主权国家内部的问题，所以不能适用或参照国际海洋法关于领海和专属经济区的理论及规则，当然也不受12海里领海和200海里专属经济区规则的拘束。但由于在台湾特别行政区实行“一国两制”，统一后就存在类似内地与香港(或澳门)之间的境内和境外划分，过境需要履行“过口岸”的管制手续;换言之，未来两岸统一后，也存在国家内部境内与境外之别。相对于大陆，台湾特别行政区管辖下的环岛海域及南海海域在主权属性上属于国内的“境外”领土。那么，中央政府的军队、飞机、舰船进入这些国内的“境外领土”，是否须先行征得台湾特别行政区的同意?如果答案是肯定的，那么，这不仅无法体现中央政府的主权行使权，而且不利于中央政府在上述海域有力维护中国的主权、安全、发展利益;如果答案是否定的，那么，该如何从法理上阐释其与“一国两制”的内嵌性?这一系列问题，均需要我们在探索“一国两制”台湾方案时展开前瞻性思考并作出相应制度安排。
二、历史上罕有统一后划分海域管辖权的参考经验
无论是历史上还是当今国际社会，一个国家完成统一后，一般不涉及中央与地方如何划分海域管辖权的问题，即使涉及，也多是在行政区划意义上的划分。环顾全球，国家统一多是完成陆地领土的统一，如1990年10月东、西德国的统一;即使涉及海洋水域管辖问题的，也多以武力方式统一，如20世纪70年代中期北越通过战争完成越南统一，且在统一后实行一国一制，从而使问题简单化，不存在如何划分海域管辖权的问题。从既有的统一案例看，关涉海洋管辖问题的典型案例，是1964年坦噶尼喀共和国和桑给巴尔人民共和国合并后组成坦桑尼亚联合共和国。合并之前，桑给巴尔人民共和国主要管辖桑给巴尔岛及其周边海域，背靠非洲大陆，面向印度洋，与坦噶尼喀共和国隔着一道22英里宽的奔巴海峡。这与中国台海两岸的地理境况十分相似，台湾地区背靠中国大陆，面向太平洋，与中国大陆有台湾海峡相隔。1964年，坦噶尼喀与桑给巴尔合并为坦桑尼亚联合共和国后，因其不实行“一国两制”，故坦桑尼亚在处理中央政府与桑给巴尔人民共和国原控海域管辖权问题时亦未遇到棘手问题，所以该案例为台海两岸在“一国两制”下划分海洋管辖权问题所提供的借鉴非常有限。可以说，如何处理海洋管辖问题是两岸统一后所遇到的一个独特性问题。首先，台湾地区四周环海，且在广袤的南海地区占据着几个岛屿;其次，统一后将在台湾地区实行“一国两制”，否则，即便台湾地区四面环海，也不存在海域管辖权的划分问题。未来中央与台湾特别行政区的海域管辖权划分，看似是一个专业性很强的海洋问题，其实不然，其涉及中国在南海捍卫主权及相关海洋权益的战略支点问题。因此，须从捍卫国家主权、安全、发展利益的战略高度来认识这一问题的重要性。
从香港和澳门来看，由于它们均是城市，且面临的是海湾而非海洋，所以它们回归后的“一国两制”安排中均不涉及如何划分海洋中部分水域的管辖权问题，而是按照“一国两制”和基本法的精神，由两个特别行政区继续对其濒临的海湾实行有效管治。但台湾问题与香港、澳门问题显著不同之一，就是存在海域管辖和治理问题，因此，尽管香港、澳门两个特别行政区实行“一国两制”已有20多年，并为“一国两制”台湾方案的多方面设计提供丰富的经验，但在海洋管辖权划分问题上却提供不了可资借鉴的经验。
回顾邓小平同志当年关于在台湾实行“一国两制”设想的一系列论述，主要针对台湾地区的陆地部分，而没有涉及海洋部分。究其原因，20世纪80年代改革开放之初，中国还是一个落后的发展中国家，各项事业百废待兴，人们的海权意识还没有上升到一定的高度，中国的海洋强国战略也未提上日程。
综上，统一后如何处理台湾目前所控海域的未来管辖问题，我们一没有现成的外国经验可以借鉴，二没有港澳“一国两制”实践的经验可以参考，三没有历任党和国家领导人的相关论述可以遵循。鉴于以上分析，未来解决台湾目前所控相关海域的管辖权问题，必须立足两岸关系的实际，结合现实情况探寻解决这一问题的思路和方法。
三、统一后两岸划分涉台海域管辖权的基本原则
笔者认为，两岸统一后中央政府处理台湾当局目前所控海域管辖权问题应该坚持以下三个原则。
第一，坚持“一国两制”框架下的变与不变相区分的原则。探索处理台湾所控海域管辖权问题的方案，应在“一国两制”框架下进行。“一国两制”的核心是实现国家统一，“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”，并统一于“一国”之内。[⑥]实现国家完全统一，不仅要求在法理上，更要求在事实上落实中国主权行使权的统一，这意味着由台湾方面控制某些海域的情形必须“有所变”，但“两制”本身又意味着某种程度上维持台湾社会现行制度和生活方式“有所不变”。未来在划分台湾方面所控海域的管辖权问题上，哪些不需要变，哪些需要变、如何变，以及如何处理台湾特别行政区与东南亚相关国家在事务性海域管辖权问题上的冲突问题等，应当成为“一国两制”台湾方案需要重点解决的问题。
第二，坚持主权性管辖权与事务性管辖权相区分的原则。按照现代单一制国家纵向权力配置的原理，以及主权与事权相区分的原则，通常将主权性管辖权划归中央、事务性管辖权划归地方。据此，未来处理台湾地区目前所控海域管辖权问题的原则是，但凡关乎中国的主权、安全、发展利益的管辖权，中央政府应予以收回，具体来说，中央政府应收回那些主权性、政治性、安全性的管辖权，仅将经济性、事务性、功能性的管辖权继续交由台湾特别行政区行使。中央政府行使上述管辖权不会干涉台湾特别行政区内部的自治事务，不会影响台湾特别行政区在相关海域的海洋权益。毋庸置疑，在原则性、框架性层面进行主权性与事务性管辖权的划分具有重要价值和意义，但在实操层面，却很难真正厘清某些权力事项的性质究竟是主权性抑或事务性，这为我们在中央政府与台湾特别行政区之间进行管辖权划分配置造成了困难。未来对那些介于交叉或模糊地带的管辖权如何进行界定、划分和配置，是亟待学界加强研究的重要问题。
第三，坚持对内与对外相区分的原则。统一后，两岸在根本利益上呈现出一致性，所以设计解决问题的方案，必须立足于充分发挥两岸各自的优势，一致对外，共同捍卫统一后的中国主权、安全和发展利益。统一后，中央政府与台湾特别行政区关于涉台海域管辖权的划分不能按照或比照1982年《联合国海洋法公约》的相关规则，而应作为一个国家内部的事项来处理。无论是统一前，还是统一后，两岸在海域管辖中所产生的问题都是一个中国内部的问题，不能适用国际海洋法。例如，统一后太平岛周边海域的12海里领海、200海里专属经济区的划分，适用于中国与外国之间，而不适用于统一后的中央政府与台湾特别行政区之间，否则，这意味着将中国内部问题“国际化”，将中央政府与台湾特别行政区的关系比照国家与国家的关系来处理，严重违背一个中国原则和统一后的“一国一府”原则。统一后，在处理涉台海域管辖的过程中，台湾特别行政区的局部利益应服从和服务于国家整体利益，凡是不利于维护国家整体利益的制度安排，中央政府有权不予认可和采纳。统一后，中央政府应从主权、安全和发展利益的战略高度制定涉台海洋管理制度，台湾特别行政区可行使中央政府授予的部分事务性、经济性、功能性海域管辖权，但其行使必须服从于国家海洋管辖的整体布局，防止出现多个海洋治理主体彼此分割、各自为政的局面。同时，要提前预防和解决两岸统一后在海域管辖权问题上的潜在争议或矛盾，譬如，统一后两岸渔民在相关海域发生民事纠纷问题及其司法管辖问题等，诸如此类的问题均需要政界和学界先行展开研究。
四、关于统一后涉台海域管辖权划分的基本设想
目前台湾当局实际控制的岛屿大概可分为三部分：一是台湾、澎湖、金门、马祖;二是南海地区的太平岛;[⑦]三是南海地区东沙群岛的东沙岛。与此相对应，我们也将台湾控制海域的管辖权分为三部分：一是台、澎、金、马周边海域的管辖权;二是南海太平岛周边海域的管辖权;三是南海东沙岛及其它岛礁周边海域管辖权。
根据上述三个海域的具体情形及相关法律地位，以前述的三大原则为指导，以统一后实行“一国两制”为基础，以统一后有利于维护中国的主权、安全、发展利益为前提，笔者对统一后如何划分和配置台湾当局目前所控三大海域的管辖权问题提出如下设想。
第一，台、澎、金、马周边海域的管辖权划分与配置。按照上述主权性管辖权与事务性管辖权相区分的原则，凡是涉及捍卫国家领土和海上安全的主权性事项，例如抵御外来侵略、外国船舶的查证、跟踪监视与登临检查等，均由中央政府的军队和海警部队行使管辖权，台湾特别行政区的海巡部门负有协助义务。而对于海上行政执法、海上犯罪侦查和涉海争端等事务性事项，则由两岸在划定台湾海峡内行政区划界线(并非台湾方面目前主张的所谓“海峡中线”)的基础上，根据地域管辖原则，可授权台湾特别行政区行使部分管辖权。但鉴于台湾海峡作为“用于国际航行的海峡”的法律地位[⑧]及其在国家安全方面的特殊性，未来中央政府在台湾海峡的相关活动，以及建造和保护相关设施，如建造和保护跨海大桥、海底隧道或其他设施，既属于主权性和安全性事项，也属于事务性事项，应由中央政府统一行使管辖权。至于海峡内部专属经济区航道内发生的外国商船海事争议，究竟要按照地域管辖原则确定管辖机构还是由中央政府指定专属管辖机构，也可以纳入未来两岸协商谈判的范畴。
第二，南海太平岛周边海域的管辖权划分与配置。该岛位于南海南沙群岛西北部，堪称“南海心脏”。该岛东西长约1360米，南北宽约350米，面积约0.5平方千米，植被茂盛，拥有淡水。[⑨]该岛距中国人民解放军驻守的西沙群岛约400海里，距台湾本岛的高雄市860海里，距离菲律宾苏比克湾基地约440海里，距马六甲海峡东口的新加坡仅540海里，地理位置十分重要。鉴于南海问题的复杂性，以及太平岛作为南沙群岛最大天然岛屿的战略地位，由中央政府统一行使太平岛及周边海域的管辖权将更有利于中国在南海地区的维权行动。但考虑到统一前台湾方面在太平岛及其周边海域的既有利益，中央政府可以适度考虑授予台湾特别行政区在太平岛及其周边海域的部分管辖权，以延续台湾方面在太平岛及周边海域的某些利益。为此，与台、澎、金、马周边海域一样，我们也须将环太平岛海域的管辖权区分主权性管辖权和事务性管辖权，凡涉及捍卫国家领土与海上安全的主权性事项，均由中央政府的军队和海警部队行使管辖权，台湾特别行政区的海巡部门负有协助义务。对属于一个中国内部治理的事务性事项，诸如海上行政执法，包括对违反有关海上治安、海关管理、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理等规范性文件规定的组织和个人依法实施包括限制人身自由在内的行政处罚或者法律、法规规定的其他措施等，以及海上犯罪侦查和涉海争端管辖权，则可以在明确台湾在太平岛周边海域行政管辖范围的基础上，根据地域管辖原则，授权台湾特别行政区负责管辖发生在台湾管辖海域内的事项。
第三，南海东沙岛周边海域的管辖权划分与配置。东沙岛南北长约2800米、东西宽约865米，总面积约1.8平方千米。该岛是中国南海东沙群岛中唯一的岛屿，地理位置十分重要，是台湾海峡南疆的门户，是巴士海峡进出南海船舰的必经之地。对于该岛周边海域管辖权的划分，同样按照主权性管辖权与事务性管辖权相区分的原则，由中央政府的军队和海警部队行使主权性管辖权，由台湾特别行政区行使事务性管辖权。具体情形类似台、澎、金、马周边海域和太平岛周边海域的制度安排，此不赘述。
五、结语
重视海洋、经略海洋，成为世界海洋大国和强国，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。长期以来，学界在东海和南海等海洋问题上的研究侧重海洋共同治理、两岸携手捍卫海洋主权以及两岸如何避险等，这些研究已取得丰硕成果，其为两岸关系和平发展作出积极贡献。但在两岸统一大势已不可阻挡、统一步伐日益加快的背景下，学界关于海洋主权问题的研究，就不应仅停留在过去的议题上，还应着眼于探讨统一后对涉台海域管辖权划分的制度安排。“凡事预则立，不预则废”。“一国两制”台湾方案作为一项战略性的顶层设计工程，应该提前研究未来国家统一中可能遇到的重大问题，并探索解决之道。笔者抛出统一后涉台海域管辖权划分之议题并提出个人的观点，旨在抛砖引玉，以期激发政界和学界共同思考和探讨。
注释：
[①] 习近平：《为实现民族伟大复兴 推进祖国和平统一而共同奋斗——在<告台湾同胞书>发表40周年纪念会上的讲话》，人民出版社，2019，第6页。
[②] 中华人民共和国国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与新时代中国统一事业》，人民出版社，2022，第25页。
[③] 《反分裂国家法》第八条规定：“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整。”参见《反分裂国家法》，中国民主法制出版社，2005，第3页。
[④] 王英津：《“两制”台湾方案须解决四大难题》，香港中国评论新闻网，2019年3月1日，http://www.crntt.com/crn-webapp/touch/detail.jsp?coluid=7&kindid=0&docid=105349591，最后访问时间：2023年3月18日。
[⑤] 王英津等：《冲突与合作：海洋主权争端中的两岸关系》，九州出版社，2017，第215页。
[⑥] 中华人民共和国国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与新时代中国统一事业》，人民出版社，2022，第24页。
[⑦] 台湾当局还控制南沙群岛郑和群礁中的中洲礁，但由于其面积较小，且距离太平岛仅约6公里，笔者将二者视为台湾当局控制的一个整体来分析。
[⑧] 按照1982年《联合国海洋法公约》的规定和精神，台湾海峡应属于“用于国际航行的海峡”，但这并不意味着台湾海峡是美国政府和学者所宣称的“国际水域”。《联合国海洋法公约》文本中根本没有“国际水域”的概念，这是美国基于自身国家利益和海上行动目的而单边拟制的词汇，用以指称“领海以外的所有海域，包括毗连区、专属经济区和公海”。以“国际水域”来模糊领海以外各个海域，是美国在全球范围内维护“航行霸权”的手段。
[⑨] 吴士存主编：《南海问题面面观》，时事出版社，2016，第2页。
原载《现代台湾研究》2023年第2期。
华夏经纬网
