进退两难？民进党当局制定《难民法》的政治计算

　作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授

　　台湾社会对于《难民法》议题讨论，已历经十八余年，2002年陈水扁主政时期“台行政机构人权保障推动小组”决议推动制定《难民法》，建立完善难民庇护机制;2005年台“内政部”陆续推动办理此法制定，2008年1月大陆委员会发布政策文件，然皆未能够在台立法机构获审议通过，此时期朝小野大，民进党并无掌握“立法权”，其所建立政府类型为所谓“分立性政府”，行政权与立法权分属民进党及国民党，民进党当局难以确保其政策受到台立法机构支持。

　　然自2016年同为民进党籍蔡英文执政后，台行政机构及民进党籍立法委员皆提出《难民法》草案，已于2016年6月召开内政、外交国防委员会联席会议进行审查、8月函送审查会版本及10月份排入院会。此时期民进党完全执政，建立同时掌握行政权及立法权的“一致性政府”，然历经四年却未能完成《难民法》立法程序。换言之，处于陈水扁时期，由于中行政权与立法权分立，欲政策立法是“非不愿为、乃无能为也”;而在蔡英文时期则是“不愿为也、但有能为之”。

　　民进党党政各层级领导倾向不支持订定《难民法》，蔡英文表示民进党当局从未介入香港问题，但支持香港人民追求自由民主;宣称现行法律已足够在必要时提供香港人民必要协助;台行政机构负责人苏贞昌也宣称目前相关法律机制运作已十分完备。就此而论，当前民进党高层领导并不认为制定《难民法》有其迫切性。以民进党为同时掌握行政与立法两权之 “一致性政府”，掌握半数以上“立法委员”席次，若要通过《难民法》并非困难之事，如同快速修订“国安五法”及制定《反渗透法》般，并无立法通过之困难。何以出现前后政策立场南辕北辙之歧异呢?其政治影响又为何呢?

　　首先，避免制定《难民法》与反制香港反逃犯条例运动及制定《港区国安法》产生政治连结。民进党当局介入香港事务程度有其困难，不易找到支撑点，甚至可能因未能妥善处理香港问题，而重创原已严重恶化两岸关系。目前民进党党政高层仍在台立法机构议案审议中将《难民法》束之高阁，仅是继续重申现行法规已完备适用，不仅拒绝“港毒”黄之锋所提《难民法》;同时也未呼吁黄之锋及台湾社会团体所倡议《香港人权民主法案》。

　　蔡英文明言支持香港抗争运动，实则采取不介入立场，避免进一步激怒大陆当局，致两岸关系陷入恶性循环。蔡英文曾表示虽支持香港人追求民主自由，但不会介入;宣称现有法律已足够的理由，这等于委婉拒绝黄之锋修订《难民法》呼吁，先前黄之锋来台访问也未蒙特别接见，足见其有意维持距离保持中立性，避免激怒大陆。换言之，选择不要迫切地为《难民法》立法、刻意与香港政治异议人士保持距离，其政策思维逻辑在于避免对两岸互动产生恶性循环及负面影响。

　　其次，《难民法》适用对象为具外国籍人士，而非大陆及港澳地区人民。民进党执政的台行政机构提出《难民法》草案已于2016年7月14日在台立法机构一读通过，但该草案是以“外国人”及“无国籍人”为适用对象，若是中国大陆、香港澳门地区人士来台申请寻求政治庇护，台“内政部”则将配合主管机关陆委会政策办理;香港人士若遭政治压迫而有政治庇护之需求，将采“个案处理”方式为之。这也是民进党党政高层所言，既有法律规范已能处理。

　　进一步言之，蔡英文提出“维持现状”主张，宣称依据“宪法”、《两岸人民关系条例》及相关法律，来处理两岸事务。既对难民界定为“外国籍”或“无国籍”，其对象并非是大陆人民”、 港澳地区人民。若《难民法》中针对大陆地人民、 “港澳地区人民”为处理适用之对象，形同在法制上视上述地区为“外国”，造成“一边一国”寻求“法理台独”、“修法台独”之印象认知。

　　复次，目前台湾地区对大陆民众庇护协助，存在非常不完善庇护机制。有关大陆人民寻求庇护主要分成两种模式，第一种是经许可入境之大陆人民寻求庇护案件，依据《两岸人民关系条例》直接进入是否许可项目居留的审理，并无难民认定之设计。第二种模式为未经许可入境台湾者，依条例第17条第8项，及“大陆人民在台湾地区依亲居留长期居留或定居许可办法”第19条规定，无法适用条例第17条第4项政治考虑项目许可台长期居留。

　　再者，台湾提供香港民众来台居留方式亦存在诸多限制。目前香港居民主要是依据《香港澳门关系条例》(简称港澳条例)中的居留办法第16条规定范围，以就学或投资等16项合作模式来台居留。其中投资门坎为600万元，但此被批判对于政治异议人士难以适用600万元投资移民。而根据《港澳条例》第18条订出“因政治因素而致安全及自由有紧急危害的港澳居民，政府得给予必要之援助。”但前述条文又未具体言明何谓“紧急危害”、“该由谁判定”，“必要之援助”系指为何?包括长期居留的认定吗?实务上对申请援助的政治异议人士来说，由于其身分认定不易，而倾向“个案”处理。此种方式也备受民间社会团体所批判，质疑民进党当局面对香港反逃犯条例风波及《港区国安法》所提出对香港民众协助，流于 “口惠而实不至”。

　　最后，是否增订《难民法》造成执政的民进党与社会民间团体政策立场冲突，导致双方关系疏离。最初民进党宣称的愿景与目标，应制定一部新法。尤其面临来自大陆的寻求庇护者或是来自印度、尼泊尔的西藏人士，甚至曾来自朝鲜、乌干达、哥伦比亚、叙利亚土耳其等国的零星个案，皆须有法可依循处置之。然致力于国际难民人权保障之台湾人权团体，如 “台湾人权促进会”，则建议在“入出国及移民法”中增列“难民专章”，处理类似个案。这不同于2005年陈水扁第二任执政所提出《难民法草案》，试图全面性解决此等个案，并非在《入出国及移民法》增列 “专章”处理而已。

　　然而，当这些民间团体接受民进党提案主张，不论2005年民进党弱势执政或2016年民进党强势执政，皆曾将《难民法草案》送进台立法机构，作为“优先法案”，尤其蔡英文执政首次将此法送至台立法机构“内政委员会”通过草案初审，在“没有保留任何一条条文”情况下，不需再经朝野协商，送至院会可径付二、三读会，法案即可通过。然台立法机构会期结束届期不连续，此法却再度胎死腹中。2020年民进党当局再度全面执政，但却无再提出重新审议《难民法草案》，以响应香港异议人士呼吁。而若在香港爆发反条例修正风波及通过《港区国安法》之际，民进党若却再此期间提出重新审议《难民法》，恐加深大陆对其追求“修法台独”之疑虑。

　　这对有意寻求庇护的香港民众而言，台湾社会欠缺透明及合理庇护机制。先前媒体曾传出5名香港反修例抗争者于7月非法偷渡台湾，9月台行政机构负责人苏贞昌表示台湾已设置专责机构处理，但有些个案不能透露，给予实质帮助最重要。如此未透明化处理机制，引发台湾社会公共论坛之批判，但民进党则回应一旦制定此法，恐为境外敌对势力所渗透，危害台湾安全。民进党对是否制定《难民法》其执政前后立场有所分歧，与其说是缺乏政治诚信及承诺;而另一解读是面临执政所遭遇政治现实环境，其政策立场变得更为务实，其背后政策思维矛盾即是追求政治自主性与台湾安全目标冲突，陷入政策两难窘境。稍有不慎，将冲击原本就已雪上加霜的两岸关系。

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