民进党当局财政纪律的失守 有如水坝的溃决

民进党当局浮滥的特别预算制度，对于台湾的财政纪律造成严重伤害；各县市抢破头、卯足全力争取的五花八门建设，只怕是压垮地方财政的最后一根稻草。《联合报系·阳光行动之轨道建设变钱坑》专题报导，把“前瞻基础建设计划”对于台湾财政的影响，推上了政策讨论的浪潮峰顶，各方众论龂龂。

首先，必也正名乎！“前瞻”，究竟哪里“前瞻”？

按原规划之“经费统计表”（2017年3月22日编制），5大主轴、总经费8824.90亿元（新台币，下同）的前瞻计划，有将近一半的经费，用于“轨道建设”（4241.33亿元、占比48%）。虽然轨道的发展，自“铁道之父”乔治·史蒂文森（George Stephenson）于1830年，架设完成第一条市际蒸汽机用轨道（利物浦和曼彻斯特铁路）至今，早已不可同日而语，但内容尽为铁轨铺设与车站改建的前瞻轨道建设，可不是从“19世纪”前眺的前瞻？

其实打从一开始，前瞻计划根本就是为了“方便花钱”的设计；有取代年度公共建设预算、规避财政纪律规范的嫌疑。

举凡台当局经费之动支，必须经由预算程序；根据台湾地区预算规定：“台当局不得于预算所定外，动用公款、处分公有财物或为投资之行为。”预算，可分为一般与特别两种。一般预算除须遵守“预算法”外，尚须受“财政纪律法”与“公共债务法”之规范，但特别预算则不然。

特别预算以“特别条例”为法源，是财政纪律之特别法；根据“特别法优于普通法”之法律原则，“特别条例”对于财政纪律所为之特别规定，优先适用。

例如，“预算法”中有：“公债与赊借收入不得充经常支出之用”的限制；换言之，债务融资财源，仅能用于：“增置或扩充、改良资产及增加投资”。由于台当局当前举债，须在后期偿还；若将举债收入用于目前经常性的支出，将导致寅食卯粮、无以为继的消耗；如果举债与偿还时间跨越不同世代，甚至还会出现“跨代际”的掠夺乱象，故为财政纪律所不容。

然而根据“特别条例”所编制之特别预算（例如，前瞻预算），往往可以不受上述“预算法”之不得充经常支出规定之限制。正因有此逃脱条款，特别预算的经费动支，就不会“绑手绑脚”，就算是以发行公债所取得之收入来普发现金，也没问题，所以会是比较“好用”的钱。

2020年9月，在疫情带来的景气萧条中，“国发会”突如其来的一场记者会，宣告“前瞻2.0”的规划，对于经费配置，施展“乾坤大挪移”。其中，建设主轴从5项、增加至8项，总经费则从8824.90亿元、下降至8400亿元；原本核心的轨道建设，跌下神坛，被大砍近2300亿，经费从约4200亿元、下降至1903亿元，占比则从各项最高（48%）、下跌至第三（23%）的位置，低于“城乡建设”（2431亿元、占比29%）与“水环境建设”（1939亿元、占比23%）。

“前瞻2.0”的经费调整，验证了整体计划的草率与急就章；显然是先射箭、后画靶，为花钱而花钱，并不能符合“钱应该要用在刀口上”的审慎与效率原则。而所谓的重大施政计划评估，不过是“形式”；台湾地区立法机构“立法”时讨论的规划根据，行政部门丝毫不放在眼里，几千亿的主轴，说改就改。

退一步，即使在计划肇始之初，规划者怀有对于昔日“十大建设计划”的憧憬、希冀打造“大建设的新台湾”，但选票考虑的政治人物，在取得金额任填的空白支票后，执行计划的目的，随即转为巩固其执政，并为权力的衔接作准备。一旦意识到整体财政资源，皆可为实现此一意志所用，胜选就成为了“所有目标的目标”。

水坝，是具有高度危险性的设施，毁坏时所释放的灾变能量，天崩地裂，超乎想象，是以，水坝与核子设施，同受《国际人道法》的特殊对待。如果把财政纪律，视为是已经达到满水位承载的水坝主体结构，那么当下台湾浮滥的特别预算，就是坝体上、隐然若现的裂缝。再要不知防微杜渐、阻断特别预算对于台湾财政纪律的破坏，一旦水坝溃决，只怕台湾将永远埋葬在被土石埋没、天日永无的毁灭里。（作者为台湾政大财政系教授陈国梁／来源：台湾《联合报》）