聚焦《港区维护国家安全法》|“一国两制”的完善与启示

作者 唐永红 厦门大学台湾研究中心副主任、教授、博士生导师

５月22日，全国人大会议正式公布“关于建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行制度的决定”议程。这出乎许多人士的意料，犹如一颗震撼弹，在两岸四地及海内外各界炸开了锅。终于出手了！这是“占中”、“反修例”事件以来，长期关注中央政府如何处理香港问题的两岸四地及海内外各界人士共同的第一观感。消息一出，各界众说纷纭，反应不同。然而，尽管“两岸猿声啼不住”，但“轻舟已过万重山”。

6月17日，委员长会议听取了全国人大常委会法工委关于《港区维护国家安全法》起草工作等情况的汇报，认为《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》符合宪法规定和宪法原则，符合“一国两制”方针和香港基本法，符合全国人大《决定》精神，是成熟可行的，决定将《港区维护国家安全法（草案）》提请全国人大常委会审议。6月18日，受委员长会议委托，全国人大常委会法制工作委员会负责人向十三届全国人大常委会第十九次会议作了关于《港区维护国家安全法（草案）》的说明。预期《港区维护国家安全法（草案）》不日即将成法并付诸实施。

《港区维护国家安全法》是对“一国两制”香港方案的必要完善

事实上，从维护国家安全、保障香港稳定的角度看，推出《港区维护国家安全法》不仅是必要的，具有不可或缺的作用，而且也是对实践中的“一国两制”的必要的完善，以有助于“一国两制”行稳致远。

众所周知，国家领土、主权、安全是一个国家赖以存在与发展的基石；而维护国家领土、主权、安全主要属于国家层面的事权；无论实行什么样的国家模式，这个国家中各级政府、各个机构、各位公民对国家领土、主权、安全也都有依法行事、不得危害的义务。即便实行联邦制的国家也莫不如此。

以美国为例，美国的联邦及各州都有其相对独立的立法权及其创制的法律。最高的权力是联邦法（包括美国宪法、国会制定的其他法律和美国参与的国际条约），规范了国家领土、主权、安全等国家层面的权责。各州有权制定适合其地方性的法律, 但不能超越联邦法的最高基本准则。各州向来有人有不同的政治主张，甚至闹独立，但始终必须是在联邦政府管辖的框架之内活动。而当州政府无法有效执行公权力时, 联邦政府就会介入。

“一国两制”下中央政府与港区政府的事权安排，类似美国联邦政府与州政府的事权安排。推出《港区维护国家安全法》，也正是基于类似这样的权力与义务规范的要求。国家安全立法原本属于国家立法权，应主要由中央政府行使。但在制定香港基本法时，考虑到当时的实际情况，中央政府通过香港基本法第23条，授权香港特别行政区自行行使。包括自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。这种授权体现了中央政府对特别行政区的信任和对香港原有法律制度的尊重。

然而，香港回归近23年来，基本法第23条立法一直没有完成，而且被严重污名化、妖魔化；香港原有相关法律又长期处于“休眠”状态；港区政府在维护国家安全方面的权力配置、机构设置、力量配备方面也存在诸多缺失。这导致香港特别行政区在维护国家安全方面实际上处于“不设防”状态。而且，这种“不设防”状态长达20多年，可谓世所罕见。

现实中，众所周知，这种“不设防”状态近年来已经严重冲击到国家安全与香港稳定，而且日益严峻。特别是“修例风波”发生以来，“港独”组织和激进分离势力在外国和“台独”势力支持下，公然叫嚣“香港独立”，煽动无底线的“揽炒”，实施触目惊心甚至具有恐怖主义性质的暴力犯罪，并勾连外国和“台独”势力赤裸裸地干预香港事务。

发生在港区的这些违法行径已经严重挑战“一国两制”原则底线，严重危害国家主权、国家安全、国家统一，严重危害香港社会的稳定与发展。事实表明，在港区国家安全漏洞大开之下，从中央到地方、从政府到民间，整个国家以及香港社会都在付出惨痛代价。特别是香港赖以发展的稳定环境已经受到巨大冲击，如果再不设法稳定局面，昔日光彩夺目的东方明珠必将黯然失色。亡羊补牢，尽快修补港区国家安全漏洞，已经成为当务之急。

然而，就今天港区自身的状态而言，港区要自身要完成基本法第23条立法，基本上已经是不可能完成的任务了。在这种状态下，中央政府出手，也是不得已而为之的选择。事实上，国家安全立法本就属于国家立法权，中央政府通过基本法第23条授予港区维护国家安全的部分立法权，并不改变国家安全立法属于中央事权的属性，中央政府也并不因此丧失在维护国家安全方面应有的责任和权力。

总之，在港区维护国家安全面临严峻局势且无法自行完成有关立法的情况下，全国人民代表大会作为国家最高权力机关，根据宪法赋予的权力作出有关决定，就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制问题作出原则性规定，并授权全国人民代表大会常务委员会制定《港区维护国家安全法》，是理所当然的必要选择。

   香港“一国两制”实践对“一国两制”台湾方案设计的启示

《港区维护国家安全法》立法议题一出，一些别有用心的人士宣称这是“一国两制”的终结。事实上，《港区维护国家安全法》针对的只是那些分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动的行为，以及外国和境外势力干预港区事务的活动。《港区维护国家安全法》不仅不会影响到香港居民依法所享有的各项权利和自由，包括新闻自由、言论自由、游行集会自由等，而且有助于香港居民的合法权利和自由在安全环境下得到更好行使。“一国两制”方针不会变，香港高度自治不会变，香港实行的资本主义制度不会变，香港基本法赋予的港区立法权及其创制的法律制度不会变，外国投资者在香港的合法利益将继续依法得到保护。在国家安全与港区稳定得到切实保障的情况下，香港的经济发展与国际经贸中心地位才可能得以维持。

 事实上，推出《港区维护国家安全法》，也可谓是在对香港、澳门实践“一国两制”20多年所取得的经验与教训的基础上，从国家统一与国家安全以及特区稳定发展等角度，对“一国两制”理论思想与模式机制再思考的一个结果。实践表明，“一国两制”方案如何处理“一国”与“两制”的关系，直接攸关“一国两制”方案的实践成效，攸关国家统一、国家主权、国家安全以及实行资本主义制度的特区的稳定与发展。

尽管在香港、澳门实践的“一国两制”方案与将来要在台湾实行的“一国两制”方案，由于台湾问题与港澳问题的差异性而会有所不同，但在事关国家统一后的长治久安方面，特别是在国家领土、国家主权、国家安全与国家统一的维护方面，以及在实行资本主义制度且高度自治地区的社会稳定的保障方面，确是有共同性的。

现实中，众所周知，香港不断出现的冲击国家安全与社会稳定的日益严重的问题，包括“港独”从无到有的发展及其与境外势力的勾连，香港自身无力解决，对国家安全和特区稳定造成严重危害；台湾当初毫无底线的“党禁”、“报禁”开放，让违背“中华民国宪法”规范的主张独立的政治势力合法化运作，以致今日“台独”势力泛滥成灾，并长期与国际反华势力勾结，对国家统一、国家安全与国家发展造成严重日益严重的障碍。

这些严重的危害与障碍都严重警示，“一国两制”中“一国”的事权根本上不宜授权交由实行资本主义制度的特区去处理；在特区只有驻军及五星红旗不能完全保证国家主权、安全与统一的无虞，不能完全保证长治久安。实践中，只能授权特区经济层面的内部自治与对外经济关系自治，中央政府得完全掌控整个国家包括特区的领土防卫、安全保障、外交关系，以及社会意识形态的合宪走向。特别是，得为特区教育制定遵守宪法有关国家领土、国家主权、国家安全、国家认同的基本规范的课程大纲，得为特区新闻自由、言论自由、游行集会自由等制定遵守宪法有关国家领土、国家主权、国家安全、国家认同的基本规范的行为准则。

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