【台海观潮】2021两岸关系回顾：两岸情势严峻、态势紧张

　　作者 柳金财 佛光大学公共事务学系副教授

　　回顾与检视2021年两岸关系发展，情势依然呈现相当严峻、紧张及对立态势。无论是对内及对外，民进党当局一直持守 “抗中保台”、“反中”及“联美日以抗中”路线。大陆对台政策，从政府工作报告到在十九届六中全会公布第三份历史决议文，显示对台政策仍以“反独促统”、“融合渐统”为主轴;大陆加大反独、促统力度，及深化两岸融合的单边行动。年内，民进党当局提出“对岸邻国论”、“两岸两国论”，复因先前不接受“九二共识”，且因未善用“防疫政治学”强化两岸交流及合作，致两岸关系陷入恶性循环。因此，短期内两岸敌意难消如螺旋般上升及重启对话协商难成，台湾安全的风险系数有升高渐增趋势。

　　首先，台湾对外关系及国际空间日益萎缩及持续受到压制。尽管与若干国家似乎实质关系有所提升然而台湾处境日益，不仅无法参与世界卫生组织、国际民航组织及国际刑警组织，“断交国”由七个增加八个，本年新增“断交”国尼加拉瓜。此外，台湾参与CPTPP遭遇挑战，尽管民进党当局在申请名称上使用“经济实体”概念非“主权国家”名称，主要是为避免刺激及挑战大陆对台政策“底线”。而美国拜登政府主政基于维持国内产业及劳工权益未必会加入，但美国却试图透过日本、澳洲、加拿大及台湾等亲美连盟势力，运用CPTPP此国际多边框架牵制、围堵大陆发展。

　　台湾进入CPTPP谈判场域，恐将陷入美国所构建形成“反中”联盟。目前台湾仍禁止大陆2444项农工产品输台，一旦两岸同时加入CPTPP，台湾不但要全面要解除禁令，且大多数产品还要适用CPTPP之优惠零关税。事实上，两岸若具有“九二共识”政治基础，不仅“外交休兵”可降低“断交国”数目，亦可参与前述三个国际组织大会及大陆所构建RCEP区域经济联盟，台湾经济可以摆脱持续被边缘化影响。

　　其次，美日对台安全保证并非绝对，而是持守“战略模糊”策略，避免与大陆正面交锋。尽管民进党当局积极连结强化美日等关系及参与美国所构建印太战略，但美日对台安全保障仍停留“战略模糊”而非“战略清晰”策略。由于大陆国家经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，经济力列全球第二、军事力第三，国民文化自信明显增强，国家安全获全面加强。在两岸综合力量对比下，呈现不对称权力关系，大陆具绝对优势。因此，美日对台湾安全保障始终停留“战略模糊”阶段。

　　例如在美国方面，11月16日中美元首会议中，美国拜登总统明确重申：“美方不寻求改变中国的体制，不寻求通过强化同盟关系反对中国，无意同中国发生冲突。美国政府致力于奉行长期一贯的一个中国政策，不支持‘台独’，希望台海地区保持和平稳定。”11月1日美国务卿布林肯虽表示，依据“台湾关系法”会对台军售长期承诺及确保台湾有能力自卫，不容许任何人做出破坏两岸现状的单边行动。然当被问及一旦台湾遭攻击，则不断重复“会依据台湾关系法，确保台湾有能力自我防卫”，未就出兵协防护台给予明确回复。

　　美国政府宣称不支持“台独”，及未公开保证防卫台湾，显示美国对台湾支持是有条件而非毫无限制。而日本方面也是持“战略模糊”立场，7月5日副首相麻生太郎表示若大陆攻打台湾，将认定为“存亡危机事态”，届时美日两国要共同防卫台湾。但7月13日防卫大臣岸信夫在内阁会议汇报2021年度《防卫白皮书》，则又仅指出台湾局势之稳定，对日本的“安全保障和国际社会的稳定相当重要”。日本高层从提出共同防卫台湾到关注台湾局势稳定，也无明确指出日本必然协防台湾。

　　复次，疫苗争论无善用“防疫政治学”，以此展开两岸对话契机。民进党当局批判大陆意图阻挠台湾从国际上取得疫苗，再展现协助台湾抗疫意愿;及实施“同等待遇”政策优惠，考虑到台湾民众健康及生命安全。同时，也质疑大陆积极表态协助台湾抗疫、宣称陆制疫苗适合台湾民众，具有展现其治理新冠疫情的绩效，及彰显国家治理体系现代化及治理能力意涵;并凸显台湾防疫治理仍有所不足，藉此掌握两岸关系中话语权及主导权;最终达成“融合渐统”、“反独促统”政治目标。

　　再者，民进党为取得政权倡议“抗中保台”路线，强化泛绿选民的“反中意识”，“修宪”一旦涉及变更现状恐引发台湾安全困境。在12月18日所进行这四项“公投”议题是否同意之投票，不仅陷入国、民两党对决及非理性争辩，也掉入“抗中保台”、“倚美抗中”与“远美亲中”之路线分歧。同时，蔡英文宣称大陆为“对岸邻国论”、“两岸两国论”，试图边缘化国民党、大陆的两岸路线。蔡英文在政治上公开倡议“两国论”，基本上大陆已定调是“赤裸裸两国论”。一旦在“宪法”及法律制定或修改上纳入“两国论”定位，恐造成台湾安全明显而立即危险。

　　目前台湾正面临“修宪”时机，民进党内激进派系依据1991年“公投台独党纲”，主张依据“公投”程序建立 “台湾共和国”;及依据2007年《正常国家决议文》宣称“公投制新宪”，以台湾名义参与联合国等等。激进派系主张，包括删除“宪法”增修条文“因应国家统一前之需要”，改为“因应国家发展之需要”;废除“台湾地区”及“大陆地区”划分，改称大陆为“中华人民共和国”。若党内激进派串联“台湾制宪基金会”、时代力量、台湾基进、一边一国行动党、喜乐岛联盟、台澎党、建国党、台盟党等，这将形成一股“制宪公投”政治力量联盟，对蔡英文主张“维持现状”势将产生掣肘制约。从目前看来，“修宪”并未逾越进入“两国论”定位，但“宪法”中“中国成色”及浓度有所下降。

　　第五，当“中央”由民进党执政、地方也由民进执政，皆难以展开两岸高层及城市交流，致两岸交流陷入不进则退困境。当台当局一旦由支持及认同“九二共识”政党执政，即能解开两岸政治僵局，从城市交流拓展至更高层次及跨领域全面性交流。当前沪台双城论坛或海峡论坛在两岸两会、国台办及陆委会间缺乏对话及协商之际，得以继续举办，此标志着两岸立基于社会本位思考希冀双方展开对等、互惠及和平交流，为两岸城市及社会交流立下示范效应。

　　最后，大陆对台融合政策逐渐产生磁吸效应，民进党当局则持反制立场。大陆继对台政策提出“融合促统”战略，无论是给予台湾民众生活、学习、就业及创业之同等待遇。本年大陆更出台《农林22条措施》，这与2018年推出“31条措施”、2019年出台“26条措施”、2020年公布“11条措施”等惠台利民举措，可谓是一脉相承。然而，民进党当局对此等政策仍持批判，质疑惠台措施强化大陆对台政策之“磁吸效应”，产生“反独促统”、“融合和统”效果。同时，大陆宣布禁止菠萝输陆后，后续又宣布释迦及莲雾禁令，冲击台湾农业县市经济发展及农产品销售。

　　总体而论，从中共十九届六中全会所通过第三份历史决议文来看，“促统”应已正式列入大陆对台政策议程。第三份历史决议列入涉台政策内容，代表已将“解决台湾问题”列入第二个百年目标，中国共产党将建党百年(2021年)定为第一个一百年;建政百年(2049年)定为第二个一百年。在六中公报纳入台湾议题，显然这不是一个“选择题”而是必然要解决问题，大陆对台政策将以“历史任务”取代国共内战延续性。展望中共在二十大后，在外交、经济、社会、两岸政策将会呈现新样态，既有持续也会有转变政策领域。届时大陆“必然不会只在反独上着力”，而是二十大后“统一”将进入对台议程表。大陆不仅会探讨如何统一，也会针对统一后制度安排进行规划讨论及商议。