【台海观潮】台湾战略地位下降?拜登主政下印太战略政治意涵、影响及其局限性

　　作者 柳金财 佛光大学公共事务学系副教授

　　2022年2月11日当俄罗斯与乌克兰边境陷入战争边缘风险之际，同时美国拜登政府却对外公布《美国印太战略》(Indo-Pacific Strategy of the United States)，备受关注。拜登在执政一年后公布其所领导政府制定的印太战略，相对于2021年1月12日特朗普政府于政党轮替前始解密执政期间所制定《美国印太战略框架》文件，显得更为主动。这当中美国两党执政视台湾战略地位一样吗?美国政府对台湾的支持是增加或减少呢?美国宣称必须强化台湾防卫能力，是否意谓着美国会介入台海冲突而协防台湾呢?

　　这份文件并声明拜登于2021年10月27日参加第16届东亚峰会向各国领袖的发言，不仅论及美国“设想了一个开放、连接、繁荣、具有复原力和安全的印度-太平洋，我们准备与你们每个人一起努力实现这一目标。”也提及盟友和伙伴将加强在印太地区参与;且获得美国会两党广泛同意。换言之，拜登政府认为美国对印太地区军事安全承诺，已经跨越海洋和其国内政治党派，成为盟国间及民主党、共和党共识。拜登政府公布《美国印太战略》，其核心重点是与印太地区内外的盟友、伙伴和机构进行持续和创造性的合作，这份战略文件计19页，比特朗普政府公布《美国印太战略框架》文件多5页的实质性内容。这两份文件所揭示美国印太战略目标，意图软围堵中国遏制其发展。

　　值得关注是，这份文件揭橥印太战略追求五个目标，并会与盟友伙伴及区域机构合作：1. 推进自由和开放的印度-太平洋;2. 建立区域内外的联系 ;3. 推动区域繁荣 ;4. 加强印太安全 ; 5. 建立区域对跨国威胁的复原力。而实现目的之战略方式则包括：加强美国的作用，并与盟友和伙伴以及区域机构一起建立集体能力。其战略手段包括：现代化联盟关系;灵活的伙伴关系，包括东盟、印度、四方安全对话和欧洲;经济伙伴关系;新的美国国防、外交、发展和对外援助资源;美国各级政府对印太地区的持续关注和承诺。

　　近日外交部长王毅与美国国务卿布林肯电通话中，声明中方愿本着习近平主席提出的相互尊重、和平共处、合作共赢三原则有效管控分歧，稳定中美关系。并公开批评美方推出新版“印太战略”，公开把中国列为地区首要挑战，试图把“以台制华”纳入美地区战略，发出对华围堵遏制的错误信号。言明中美有竞争也有合作，不能简单用竞争定义双边关系。美方一些官员鼓吹对华进行长期激烈竞争，很可能演变成中美全面对抗。对此，美国务卿布林肯则再度表示，拜登总统已多次承诺，美方不寻求进行新冷战、不寻求改变中国体制、反对“台独”、无意同中方冲突对抗。此显示当中国质疑美国“联台制中”时，美国则以“反对台独”回应，试图缓和中美关系之紧张与对立。

　　事实上，拜登政府所推出《美国印太战略》，与特朗普政府所制定《美国印太战略框架》，其策略似有所差异。拜登主政后，重视中国崛起对美国的全球领导地位及亚太地区安全情势的挑战，2021年 2 月 4 日发表上任后第一次外交政策演说，界定 “中国将是美国最严峻的挑战者”。而国务卿布林肯、国家安全顾问苏利文及国防部长奥斯丁亦持相似政策观点，足见美国将会采取外交、军事、经济及科技的作为，以因应中国崛起之巨大挑战。无论是奥巴马政府的亚太再平衡战略，特朗普政府的印太战略框架及拜登印太战略，皆强调中国崛起对美国全球霸权地位之影响。

　　民主党与共和党主政最大的差异在于，拜登政府认为特朗普政府的单边主义式外交，将导致美国背离盟国致在国际社会更加孤立，反而削弱遏制中国崛起的联盟网络。拜登政府强调采取多边主义式国际框架及外交结盟，不仅积极参与国际事务及国际组织;同时也强化与盟国的关系，尤其是美日印澳四国安全结盟，藉此遏制中国对其全球霸权地位之挑战。美国综合国力下滑，使其维持全球第一霸权国地位，越得越显得力有未怠。

　　尽管美国前后不同政党轮流主政，但双方皆高度认同应强化美国重返亚洲并扮演领导角色，但彼此策略却几乎背道而驰。例如特朗普认为应积极调整美国在印太地区的军力部署，削减驻韩美军及要求分摊军费;藉由削减驻韩美军，并将驻扎在日本冲绳部分海军陆战队移防至关岛，调整第一岛链防御部署。同时，将美军部队移往东南亚，加强与菲律宾、新加坡、泰国合作，甚至进入越南与帛琉控制南海。尤其是特朗普一再通过多项友台法案及加强对台军售案，提升与台军事合作关系，毫不避讳一再刺激中国敏感政治神经。

　　至于拜登政府则重视与韩国的长期关系，不会以分摊军费为由而利用美军撤出为威胁。拜登重视传统盟友与既往所建立第一岛链围堵架构，其所建构印太区域安全网络，并不会由美军主动组织，而是强化日本、澳洲及印度扮演更为重要的角色。由于日、澳分别在第一岛链北端与南端担任守门员角色，在特朗普政府所架构的日、澳、印、美四国的“抗中联盟”，拜登更强调多边主义与区域合作，此围堵网络则更为紧密。

　　值得关注是，英国也是拜登在印太战略中所拉拢结盟对象，英国近来越来越多发表对台湾问题的看法。英国首相强生(Boris Jonnson) 在慕尼黑安全会议表示，如果西方不能履行对支持乌克兰独立的承诺，那将对全世界带来损害后果，包括对台湾也是如此。直言 “如果乌克兰受到危害，其震撼将在全世界回响。那些回响将在东亚听到，将在台湾听到。”同时，约翰逊也与澳大利亚总理莫里森通话，英澳共同宣称强调台海和平稳定的重要性，也表达对台湾有意义参与国际组织的支援。显然，拜登不像特朗普，直接以军事手段展现美国的影响，而是更加仰赖外交谈判与多方磋商。

　　对台湾而言，特朗普的印太战略架构，利于台湾提升其军事实力，台湾在特朗普主政的美国政府协助下，其双方军事合作更为频繁，甚至美国社会部分学者专家已在讨论应扬弃既往对台政策战略模煳策略，应采取战略清晰承诺给予协防台湾安全。同时，台湾内部“独派”人士甚至提出“台美建交”要求，宣称美国会介入台海冲突。相对而言，拜登政府公开宣称并未试图改变中国体制，美政府虽一再宣称支持台湾拥有防卫性军事力量，但并未公开承诺一旦发生两岸战争而会协防台湾。相对于特朗普政府两岸政策的“战略清晰”，拜登则是往“战略模煳”方向调整，则可有效制止台湾内部“独派”意图改变两岸现状。

　　最近民进党当局公开赞誉即将于3月来访前的特朗普政府时期国务卿蓬佩奥，声称其为台湾长期坚定的友人，任内对推动台美关系贡献卓着，包括对台军售、解密美国对台湾的“六项保证”相关文件、强化对台湾的安全承诺、宣布撤销台美交往限制等。同时，在台美新创立多项双边机制，如“台美印太民主治理谘商”、“台美经济繁荣伙伴对话”、“台美教育倡议”、签署 “台美科学及技术合作协定”等，深化台美在各领域伙伴关系。

　　相较于拜登主政下，台美关系之紧密程度已不如特朗普时期，这也看出在拜登印太战略下，虽然仍视台湾为其结盟成员，但台湾战略地位已较为明显下降，美国不支持“台独”意图改变两岸现状;而美对台安全承诺是提升台湾防卫能力，而非依靠美国之协防。显然，台湾安全不是冀望在美国印太战略的羽翼下得到完全庇护，而是应积极发展两岸和平稳定关系框架，方为根本之道。

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